Везде
Организационно-кадровые преобразования в деятельности министерства обороны США на рубеже XX–XXI веков
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии
Поделиться
QR
Метрика
Организационно-кадровые преобразования в деятельности министерства обороны США на рубеже XX–XXI веков
Аннотация
Код статьи
S032120680001133-0-1
DOI
10.31857/S032120680000362-2
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Прокопьев Игорь Вячеславович 
Аффилиация: Институт США и Канады РАН
Выпуск
Выпуск № 8
Страницы
99-117
Аннотация

Статья посвящена анализу административно-кадровой реформы в американском оборонном ведомстве, вызванной масштабными качественными изменениями военно-политической стратегии США после окончания холодной войны. Рассмотрены сдвиги в структуре и функциях ключевых органов управления Министерства обороны и вооружённых сил США, а также дана оценка их эффективности.

Ключевые слова
Министерство обороны США, вопросы управления, реформирование вооружённых сил после холодной войны
Классификатор
Получено
03.07.2018
Дата публикации
07.08.2018
Всего подписок
10
Всего просмотров
1865
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать Скачать pdf
Доступ к дополнительным сервисам
Дополнительные сервисы только на эту статью
Преимущества сервисов
100 руб. / 1.0 SU
Дополнительные сервисы на все выпуски за 2018 год
Преимущества сервисов
4224 руб. / 30.0 SU
1 Сегодня Министерство обороны США занимает особое положение в системе американской государственной власти, играет ключевую роль в определении магистральных направлений развития военного строительства и внешней политики, координирует деятельность основных подразделений и функции правительства в области национальной обороны. Более того, Министерство обороны – не только крупнейшее ведомство в пределах Вашингтона, но и в мире в целом. Оно управляет колоссальным военным персоналом и бюрократическим аппаратом (на его попечении находится более полумиллиона гражданских специалистов и более двух миллионов военнослужащих, члены их семей, военные пенсионеры), его ежегодный бюджет исчисляется сотнями миллиардов долларов, составляя почти половину мировых оборонных расходов.
2 Обеспечение такого статуса во многом стало возможным благодаря глубокой структурно-функциональной перестройке оборонных институтов в последние 25 лет. К началу 1990-х годов военно-политическое руководство США чётко осознавало необходимость институциональных изменений внутри министерства. Ведомственная архитектура и связи между различными подразделениями почти не менялись на протяжении 45 лет с момента основания министерства в 1948 г. В новых геополитических условиях после завершения биполярного противостояния с СССР американская "военная машина", десятилетиями пребывавшая в состоянии постоянной мобилизационной готовности, нуждалась в переходе на штатную готовность мирного времени. Окончание холодной войны требовало от Министерства обороны вслед за сменой военно-политической стратегии кардинально пересмотреть принципы и методы организации.
3 С тех пор под влиянием новых доктринальных установок, зафиксированных в таких основополагающих документах, как стратегии национальной безопасности, стратегии национальной обороны и национальные военные стратегии, на протяжении двух последних десятилетий в Министерстве обороны происходит системное закрепление новой схемы принятия решений, изменение структуры органов управления и разграничение сфер ответственности между подразделениями.
4 Проводимые реформы обусловлены стремлением устранить барьеры, которые мешают проекции военной мощи в глобальном масштабе. В основе этих сдвигов, благодаря которым в начале XXI века американская военная организация продолжает оставаться одной из самых современных и боеспособных в мире, лежит оптимизация структуры и функций управленческого аппарата Минобороны – первоочередного элемента повышения эффективности оборонного строительства в США. От того, как устроена и функционирует общая организация, зависит дальнейшее развитие прочих сфер деятельности данного института и достижение поставленных перед ним задач.
5

Организационно-кадровые преобразования в МО в контексте военно-политической стратегии США

Исследователи проблем американского оборонного строительства сходятся во мнении, что отправной точкой преобразований, происходящих в МО США на протяжении последних двух c половиной десятилетий, стал закон Голдуотера – Николса от 1986 г. о реорганизации министерства [Тищенко Г.Г. 2004; Arquilla J. 2008; Military Reform: A Reference Handbook. 2007; U.S. Defense Politics: the Origins of Security Policy 2014; Transforming Defense Organisational Initiatives. 2008]. Ощутимый вклад в формирование представлений о необходимых направлениях административной реформы накануне слома биполярной системы мироустройства также внесли рекомендации, изложенные в докладе комиссии Д. Паккарда 1986 г. и в подготовленном в 1989 г. главой МО Р. Чейни докладе об оборонном управлении1. Однако все эти документы были ориентированы на конкретный исторический контекст, в котором были понятны правила игры и предсказуемы угрозы безопасности. Катализатором же дальнейших изменений стало завершение противостояния с СССР, что требовало не только пересмотра военно-политической стратегии, но и принципов, на которых основана деятельность ключевых институтов обеспечения нацбезопасности. Отталкиваясь от этого фундамента, военно-политическое руководство США предприняло несколько попыток провести административную реформу на рубеже XX–XXI веков.

1. A Quest for Excellence: Final Report to the President by the President’s Blue Ribbon Commission on Defense Management. Washington, DC, 30.06.1986; Defense Management Report to the President. Washington, DC: Secretary of Defense, Department of Defense, July 1989.
6 Окончание холодной войны и снижение риска глобальных боевых действий заставило Вашингтон задуматься в первую очередь о сокращении состава и структуры вооружённых сил, пересмотре задач оборонных институтов, что нашло отражение в доктринальных документах администрации Дж. Буша-старшего. В частности, в его Стратегии национальной безопасности говорилось, что изменившаяся геополитическая обстановка и стремление к формированию "нового мирового порядка" требовали не только уменьшения численности личного состава, но и вынуждали Министерство обороны реорганизовать внутренние процессы2. Согласно написанной в развитие этого "региональной оборонной стратегии", Министерству обороны надлежало заранее всеми доступными способами – включая преобразования системы управления – готовиться к непредвиденным угрозам, чтобы сохранить американское лидерство в мире3. А Национальная военная стратегия предполагала высвободить ресурсы для инвестиций в перспективные военные НИОКР за счёт улучшения административных процессов4.
2. National Security Strategy of the United States, The White House, Washington, DC, 1.01.1993.

3. Defense Strategy for the 1990s: The Regional Defense Strategy. Washington, DC, January 1993.

4. National Military Strategy of the United States. Washington, DC: Joint Chiefs of Staff, January 1992.
7 На протяжении 1990-х годов изменения в структуре и функциях органов оборонного управления отражали общую линию администрации США на реформирование органов исполнительной власти. Наряду с другими федеральными ведомствами МО реорганизовывали, в том числе на основании так называемой инициативы Клинтона – Гора, которая лежала в основе закона "Об эффективности и результатах деятельности правительства" 1993 г. (Government Performance and Results Act 1993).
8 Однако основные ориентиры по-прежнему задавали концептуальные военно-политические документы. В большинстве стратегий национальной безопасности, подготовленных при У. Клинтоне (всего семь документов), закреплена необходимость фундаментальной военной модернизации с использованием достижений "революции в военном деле", что подразумевало внедрение технологических, доктринальных, оперативных и организационных инноваций. В Четырёхлетнем обзоре в области оборонной политики 1997 г. систематизировалось положение о реформировании административных и хозяйственных процессов в Министерстве обороны, в связи с чем в оборонном ведомстве даже было создано профильное подразделение (Defense Reform Task Force). Особое внимание обращалось на заимствование частных деловых практик, оптимизацию процедуры закупок вооружений, составления бюджета и программ, решение социальных проблем гражданского и военного персонала и т.д.5
5. The Report of the Quadrennial Defense Review. Washington, DC: Secretary of Defense, May 1997.
9 После терактов 11 сентября 2001 г. администрация Дж. Буша-младшего приступила к реформированию общей архитектуры национальной безопасности США. Как отмечают отечественные американисты, это наложило глубокий отпечаток на уже идущий процесс преобразований в Министерстве обороны, обусловив появление новых оборонных структур и перераспределение функций между МО и другими федеральными органами власти [Самуйлов С.М. 2013]. На ход управленческой реформы в тот период также повлияли рекомендации рабочих групп, сформированных на раннем этапе оборонной "трансформации", инициированной главой МО Д. Рамсфелдом [Herspring D. 2005].
10 Но фундаментом, определившим видение новой администрации в терминах применения военной силы, стал Четырёхлетний обзор в области оборонной политики 2001 г., который предполагал приспособление оборонных институтов к условиям "военного времени". Вместо сокращения состава и структуры планировалось повысить эффективность вооружённых сил с помощью "трансформации", которая определялась как масштабное внедрение технических достижений "революции в военном деле", сопровождавшееся разработкой новых оперативных концепций, переподготовкой личного состава, проведением организационных изменений и административно-хозяйственной реформы Министерства обороны6.
6. Quadrennial Defense Review Report. Washington, DC: Department of Defense, 30.09.2001.
11 Эти положения получили развитие в Стратегии национальной безопасности 2002 г., по которой МО должны были всесторонне трансформировать, внедрив инновационные НИОКР и подходы к ведению боя, укреплению совместных операций, расширению разведывательных возможностей, а также изменить организационные процессы внутри ведомства7. В варианте стратегии от 2006 г. уточнялось, что трансформация осуществлялась в рамках более широкой реформы институтов национальной безопасности, направленной на улучшение планирования и повышение межведомственной координации для реакции на широкий спектр долгосрочных вызовов8.
7. The National Security Strategy of the United States, The White House, Washington, DC, 17.09.2002.

8. The National Security Strategy of the United States, The White House, Washington, DC, 16.03.2006.
12 В 2005 г. Министерство обороны выпустило отдельную Стратегию национальной обороны, которая скорректировала подходы к оборонному реформированию, придав этому процессу перманентный характер9, а последовавший за ней в 2006 г. очередной четырёхлетний обзор констатировал ускорение "трансформации". По этому документу, предполагалось построение так называемых "равнодействующих сил", включавших регулярные и резервные подразделения, гражданский персонал и оборонных подрядчиков, и предусматривалось повышение межведомственного взаимодействия с подразделениями других федеральных структур и зарубежными партнёрами10.
9. The National Defense Strategy of the United States. Washington, DC: Department of Defense, March 2005.

10. Quadrennial Defense Review Report. Washington, DC: Department of Defense, 6.02.2006.
13 Администрация Б. Обамы продолжила многие из этих начинаний, оставив во главе оборонного ведомства бушевского назначенца Р. Гейтса ещё на несколько лет. Совершенствование оборонной организации получило дополнительный импульс на фоне постепенного сворачивания зарубежных войсковых операций в Ираке и Афганистане и с учётом осложнившейся глобальной финансово-экономической ситуации, которая отразилась и на американской экономике. Предполагалось, что внедрение организационно-кадровых преобразований в МО продлится до начала 2020-х годов.
14 В Стратегии национальной безопасности 2010 г. признавалось, что, ввиду радикальных отличий геополитических условий на современном этапе от состояния, в котором был мир сразу после окончания холодной войны, требовались иные подходы к защите национальных интересов. В частности, неспособность решать мировые проблемы и обеспечивать доступ к всеобщим благам в одиночку заставили США искать коллективные решения, адаптируя под эти цели и МО. В связи с чем приоритетным направлением развития военной организации оставалось реформирование оборонных институтов, структуры и процессов, что подтверждено и в редакции документа от 2015 года11.
11. National Security Strategy, The White House, Washington, DC, 27.05.2010; National Security Strategy, The White House, Washington, DC, 6.02.2015.
15 Реформирование вооружённых сил и Министерства обороны стало центральным пунктом Четырёхлетнего обзора 2010 г. "Трансформация" военного времени сменилась "восстановлением равновесия" (rebalancing) по мере вывода войск из Ирака, и в конечном счёте из Афганистана. Опыт затяжных зарубежных кампаний обнажил множество проблем, решение которых требовало инвестиций в человеческий капитал, включая кадровую реформу, удержание и привлечение квалифицированного личного состава, изменение программ подготовки с акцентом на страноведение и знание иностранных языков, воспитание нового поколения руководящего состава МО, более широкое привлечение гражданских специалистов к боевым операциям и т.д.12 В сложных экономических реалиях сокращение численности и расходов аппарата Минобороны стало одним из ключевых положений "Руководства по оборонной стратегии" 2012 г. и очередного Четырёхлетнего обзора 2014 года13.
12. Quadrennial Defense Review Report. Washington, DC: Department of Defense, February 2010.

13. Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for the 21st Century. Washington, DC: Department of Defense; The White House, January 2012.
16 Национальная военная стратегия 2015 г. делала большой упор на инновационные подходы при комплектовании и подготовке личного состава, оптимизации внутриведомственных процессов и модернизации программ вооружений. В первую очередь предполагалось взрастить новое поколение военачальников, которые будут способны изменить организационную культуру в войсках, а также внедрить более гибкую систему поощрения личного состава, привлекая гражданских специалистов и технологии на военную службу. Также необходимо повысить эффективность внутренних процессов, ориентировав их на достижение стратегических целей, в связи с чем МО приступило к пересмотру оперативных планов в сторону повышения их гибкости, изобретательности и возможности большей интеграции между различными боевыми командованиями. Кроме того, отмечалось усиление совместной с другими ведомствами и государствами работы по использованию коллективных возможностей14.
14. The National Military Strategy of the United States of America: The United States Military's Contribution to National Security. Washington, DC: Joint Chiefs of Staff, June 2015.
17 Несмотря на то что военно-политические приоритеты администрации Д. Трампа, обозначенные в бюджете на нужны национальной обороны в 2018 фин. г., а также в новой редакции Стратегии национальной безопасности и Стратегии национальной обороны, качественно отличаются от курса предшественников, их первичный анализ также говорит в пользу дальнейшего проведения управленческой реформы с учётом необходимости адаптации оборонного ведомства к меняющимся условиям безопасности15.
15. National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2018. Washington, D.C.: Government Printing Office, December 2017; National Security Strategy of the United States of America, The White House, December 2017; Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge. Washington, D.C.: Department of Defense, 19.01.2018.
18

Преобразования бюрократического аппарата и органов коллективного управления.

Наибольшие изменения за последние 25 лет произошли в структуре и функциях бюрократического аппарата Министерства обороны. Наряду с кадровыми сокращениями оборонных чиновников в 1990-е и 2000-е годы проходило поступательное разграничение сфер ответственности между руководством Министерства обороны, сопровождавшееся появлением высших должностных лиц, в чьих руках консолидировались полномочия в специфических областях. Особенно это отразилось на аппарате министра обороны и его заместителей. Преобразования в аппарате КНШ и министерствах видов ВС были менее масштабными и носили сугубо технический характер.
19

Так, если накануне окончания холодной войны у министра обороны было всего два старших заместителя (Under Secretary of Defense, USD) – по политическим вопросам (USD for Policy) и по исследованиям и инженерным делам (USD for Research and Engineering), то в настоящий момент их шесть.
20 С принятием закона Голдуотера – Николса для консолидации управления в хозяйственной сфере была учреждена позиция старшего заместителя министра по приобретению вооружений и военной техники (USD for Acquisition), а старший заместитель министра по исследованиям был понижен в статусе. В 1990-е годы функционал новой должности был расширен за счёт курирования военных НИОКР и вопросов материально-технического обеспечения, что нашло отражение в названии – старший заместитель министра по приобретению ВВТ, технологиям и логистике (USD for Acquisition, Technology and Logistics). В 2000-е годы сравнимые функциональные преобразования с расширением сферы ответственности произошли у старшего заместителя министра по политическим вопросам.
21 К середине 2010-х годов ввиду чрезмерной концентрации ответственности в одних руках назрела необходимость разграничения полномочий для обеспечения более гибкого принятия решений в сфере закупок и НИОКР. В соответствии с законом "Об оборонном бюджете на 2017 фин. г." с 1 февраля 2018 г. пост старшего заместителя министра по приобретению ВВТ, технологиям и логистике разделили на два – старшего заместителя министра по приобретению ВВТ и тыловому обеспечению (USD for Acquisition and Sustainment) и по исследованиям и инженерным делам (USD for Research and Engineering), чьи аппараты должны быть сформированы в течение нескольких месяцев.
22 Для централизации принятия решений в финансово-экономической и ревизионной деятельности в 1994 г. был создан пост старшего заместителя министра-контролёра (USD/Comptroller), курирующего бухгалтерские и аудиторские структуры, и одновременно являющегося финансовым директором (Chief Financial Officer, CFO) МО. Тогда же была создана позиция старшего заместителя министра по делам личного состава и боевой готовности (USD for Personnel and Readiness), под управление которого вошли вопросы кадровой политики, военного образования, социального обеспечения, здравоохранения и заботы о резервистах.
23 В 2003 г. в рамках реформирования системы национальной безопасности и специальных служб у главы Министерства обороны появился ещё один старший заместитель – по разведывательной деятельности (USD for Intelligence), в функции которого входит курирование всех профильных подразделений министерства (Разведывательное управление Министерства обороны, Агентство национальной безопасности, Управление космической разведки и т.д.), а также координация с американским разведывательным сообществом в целом.
24 Этот процесс непрерывно сопровождался ростом численности соответствующих секретариатов и созданием дополнительных субординированных позиций на уровне обыкновенных заместителей министра (Assistant Secretary of Defense) и заместителей заместителя министра (Principal Deputy Under Secretary/Deputy Assistant Secretary of Defense), которых сегодня насчитывается порядка 50.
25 Очередной этап структурной реорганизации МО начался во время второго срока президентства Б. Обамы и продолжается после его ухода. Причиной перемен стала необходимость перестройки бюрократического аппарата с ведения затяжных зарубежных операций в Ираке и Афганистане на мирное время. В непростых экономических условиях с 2012 г. демократы приступили к сокращению штатного расписания в высшем управленческом звене оборонного ведомства. По результатам внутреннего обзора, завершённого летом 2013 г., к 2019 фин. г. аппарат министра, КНШ и ряд прочих подразделений Минобороны должны урезать на 20–25%. Параллельно приспосабливать к нехватке финансирования планировалось и прочие структуры16.
16. Hagel C. Statement on Strategic Choices and Management Review / As Delivered by Secretary of Defense Chuck Hagel. Pentagon Press Briefing Room, Wednesday, 31.07.2013.
26 Республиканцы активно продолжают усилия предшественников. Судя по заявлениям и действиям представителей администрации Д. Трампа, даже несмотря на взятый курс по укреплению вооружённых сил, намеченные сокращения гражданского аппарата выполнят в полном объёме17. В августе 2017 г. Минобороны США представило в Конгресс масштабный план административных нововведений, который включает упомянутую реорганизацию органов управления в сфере закупок и проведения научных исследований и разработок, и, что важнее, учреждение самостоятельной позиции Директора по управлению (Chief Management Officer, CMO), ответственного за дальнейшее реформирование процессов в МО – по образу “офиса бизнес-трансформации” при министре Д. Рамсфелде, но с более широким охватом, включая вопросы кадровой политики, здравоохранения, материально-технического обеспечения, информатизации хозяйственной деятельности и т.д.18
17. Mehta A. The Pentagon’s acquisition office is gone. Here’s what the next 120 days bring // Defense News, 1.02.2018. Available at: >>>> (accessed: 10.02.18).

18. Report to Congress Restructuring the Department of Defense Acquisition, Technology and Logistics Organization and Chief Management Officer Organization, Response to Section 901 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017 (Public Law 114 – 328). Washington, D.C.: Department of Defense, August 2017.
27 За годы административной реформы в Министерстве обороны также была создана многоуровневая система органов коллективного управления для координации принятия решений между гражданскими и военным структурами. Основные усилия по её формированию приложила администрация Дж. Буша-младшего.
28 К середине 2000-х годов появился Совет по стратегическому планированию (Strategic Planning Council), который впоследствии был преобразован в Конференцию высшего оборонного руководства (Defense Senior Leaders’ Conference). Его председатель – глава МО, сопредседатель – начальник КНШ. Также участвуют министры и начальники штабов видов ВС (шесть человек), заместители главы Минобороны и КНШ (10 человек), представители боевых командований и прочие руководители – всего 36 человек. Орган собирается дважды в год и принимает коллективные решения по стратегическим вопросам, касающимся действующей структуры оборонного ведомства и межведомственного сотрудничества19.
19. Department of Defense Directive 5105.79, Washington, DC: Department of Defense, 19.05.2008; Hicks K. Invigorating Defense Governance: A Beyond Goldwater-Nichols Phase 4 Report. Washington, DC: Center for Strategic and International Studies, March 2008.
29 Параллельно с ним создавался менее представительный форум – Высший исполнительный совет (Senior Executive Council), в который изначально входило семь человек. Позже он был преобразован в Высшую руководящую наблюдательную группу (Senior Leader Review Group), также возглавляемую министром обороны. Состав – 25 человек (не включены представители боевых командований). В компетенции группы находятся вопросы приоритетного значения (ключевые бюджетные элементы и совместные закупки) и рекомендации по стратегическим направлениям деятельности.
30 Наконец, в 2005 г. на базе так называемой "Группы двенадцати" (Group of 12) была создана Рабочая консультационная группа под руководством первого заместителя главы МО (Deputy Advisory Working Group). Состав – 26 человек. Орган курирует вопросы текущего управления, хозяйственную реформу, а также работу системы планирования, программирования, бюджетирования, исполнения и оценки деятельности.
31

Реформирование оборонных управлений и объединённых боевых командований

 

Административная реформа широко затронула различные оборонные агентства и управления. На рубеже XX–XXI веков их численность изменилась незначительно: в 1991 г. их насчитывалось 16, а с 2013 г. – 18. Однако состав и структура этих подразделений претерпели серьёзные преобразования. За счёт консолидации других подразделений и в качестве реакции на вызовы времени в 1990–2010-е годы появилось четыре новых агентства:
32
  • 1996 год. Путём централизации нескольких структур образовалось Национальное картографическое агентство, ставшее в 2004 г. Национальным управлением по разведке земной поверхности (National Geospatial-Intelligence Agency).
  • 1998 год. В результате слияния нескольких подразделений возникло Агентство по уменьшению угрозы (Defense Threat Reduction Agency), которое отвечает за инспекционную деятельность по международным договорам оборонного характера, в которых участвуют США, вопросы обеспечения ядерной, химической и биологической безопасности в глобальном масштабе. Изначально деятельность этого агентства фокусировалась преимущественно на постсоветском пространстве, однако с начала 2010-х годов её географический охват существенно расширился.
  • 2002 год. В связи с терактами 11 сентября появилось Агентство по охране сотрудников Министерства обороны (Pentagon Force Protection Agency).
  • 2013 год. В рамках социальной реформы Министерства учреждено Агентство по делам здравоохранения (Defense Health Agency).
При этом в остальных агентствах и управлениях тоже произошли значительные изменения – многие из них были реорганизованы изнутри, получили дополнительные функции и новые названия. Особого внимания заслуживают следующие:
33
  • Управление информационных систем (Defense Information Systems Agency), которое отвечает за быструю обработку и хранение больших массивов данных в интересах бесперебойных коммуникаций, включая связь с войсками на местах. В 2010-е годы Управлению было поручено создание так называемого "единого информационного пространства" для повышения эффективности взаимодействия между подразделениями Минобороны и вооружёнными силами за счёт тотальной информатизации и стандартизации, т.е. создания общих для всех баз данных и обеспечения доступа к ним. Проводимая в рамках этого подхода информационная интеграция оборонных ресурсов и процессов сокращает время принятия решений, повышает точность планирования, а также позволяет лучше оценить проведённые преобразования, скорректировать их курс и выбрать наиболее подходящие инструменты для их продолжения. В настоящее время в США идёт дискуссия о его расформировании в ближайшие годы и распределении задач между подразделениями МО.
34
  • Управление материально-технического обеспечения (Defense Logistics Agency), которое значительно расширило круг обязанностей в ходе многочисленных боевых и гуманитарных операций вооружённых сил США в последние 25 лет.
  • Разведывательное управление Министерства обороны – РУМО (Defense Intelligence Agency), которое начали реформировать по мере завершения войн в Ираке и Афганистане. В 2012 г. с целью повышения агентурных возможностей оборонного ведомства и усиления координации с прочими спецслужбами в управлении по аналогии с ЦРУ воссоздана существовавшая с середины 1980-х по середину 1990-х годов Служба тайных операций (Defense Clandestine Service), сделан акцент на расширение присутствия американских военных разведчиков за рубежом и сбор данных о наиболее приоритетных для США вопросах. К 2018 г. предполагалось расширить штат РУМО за пределами США вдвое, однако планы военных встретили сопротивление Конгресса20. Не исключено, что в свете нового военно-политического курса администрации Д. Трампа, окружившего себя отставными генералами, начатые преобразования в РУМО продолжатся.
20. Miller G. Pentagon establishes Defense Clandestine Service, new espionage unit // The Washington Post, 23.04.2012; Miller G. Senate moves to block Pentagon plans to increase number of spies overseas // The Washington Post, 10.12.2012.
35 Кроме того, на рубеже XX–XXI веков значительно усовершенствована структура объединённых боевых командований [Аничкина Т.Б. 2009]. Если после окончания холодной войны их было шесть, то к настоящему времени их насчитывается девять (три функциональных и шесть региональных)21.
21. Feickert A. The Unified Command Plan and Combatant Commands: Background and Issues for Congress // Congressional Research Service Report for Congress R42077. Washington, DC, 3.01.2013.
36 В 1992 г. вместо Стратегического авиационного командования ВВС возникло объединённое Стратегическое командование – СТРАТКОМ (U.S. Strategic Command – STRATCOM), которое изначально курировало вопросы ядерного сдерживания. При администрации Дж. Буша-младшего его компетенцию расширили, включив такие функции, как космические операции, реализацию доктрины "глобального удара", противоракетную оборону, систему управления, командования, разведки, наблюдения и рекогносцировки, а также ведение информационной войны (при этом ликвидировали самостоятельные подразделения, отвечавшие ранее за эти вопросы).
37 Летом 2017 г. стало известно о начале структурно-функциональных преобразований командования, которые должны были завершиться к весне 2018 г. Созданные ещё в 2000-е годы субординированные подразделения переформировывают в четыре субкомандования объединённых сил (Joint Force Component Commands) – по вопросам космических, воздушных, морских и противоракетных операций. Под их начало перейдут оперативные группы ядерных сил, которые также пройдут реорганизацию (вместо ш ести их станет четыре)22.
22. Clark C. Hyten Outlines STRATCOM Overhaul; Nukes Sooner For F-35? // Breaking Defense, 26.07.2017. Available at: >>>> (accessed: 10.02.18).
38 На этом фоне в свете растущего значения орбитальной группировки при проведении боевых операций в будущем в США разворачивается дискуссия о целесообразности создания нового вида вооружённых сил – космических войск, что в перспективе наверняка потребует перевода субординированного Космического командования из состава СТРАТКОМа, например, в ведение ВВС и создания в их рамках Боевого авиакосмического командования (Aerospace Combat Command)23.
23. Bruner B. Aerospace Combat Command instead of Space Corps? // Breaking Defense, 10.08.2017. Available at: >>>> (accessed: 10.02.18); Kheel R. Why the military’s Space Corps isn’t dead yet // The Hill, 19.11.2017. Available at: >>>> (accessed: 10.02.18).
39 Однако наибольшие перемены ждут находящееся в подчинении СТРАТКОМа с 2010 г. Киберкомандование (CYBERCOM) на базе Агентства национальной безопасности (АНБ), в чью компетенцию входит проведение широкого спектра сетевых операций. В настоящее время в рамках этого подразделения завершается формирование штата кибербойцов (133 подразделения общей численностью около 6 тыс. человек), активно совершенствуется правовая база в сфере обеспечения кибербезопасности. В августе 2017 г., следуя рекомендациям Конгресса и своих советников, президент Д. Трамп принял решение вывести Киберкомандование из подчинения СТРАТКОМа24. Однако, по заявлениям представителей МО и по оценкам экспертов, появление десятого объединённого боевого командования может произойти не раньше 2019–2020 гг., хотя подготовка к этому идёт полным ходом25. Вероятно, в связи с этим Киберкомандование вскоре будет отделено от АНБ, которое в последние несколько лет также подверглось глубокому реформированию26.
24. Statement by President Donald J. Trump on the Elevation of Cyber Command. The White House, 18.08.2017.

25. Gibbons-Neff T., Nakashima E. President Trump announces move to elevate Cyber Command // The Washington Post, 18.08.2017; Pomerleau M. DoD quietly reorganizes Cyber Command // Fifth Domain, 9.01.2018. Available at: >>>> (accessed: 10.02.18).

26. Dozier K., Maxey L. Agency Transformed, NSA Chief Rogers Set for Departure // The Cipher Brief Analysis, 5.01.2018. Available at: >>>> (accessed: 10.02.18).
40 На заре "трансформации" вооружённых сил, в 1999 г. было сформировано Командование объединённых сил (JFCOM), основной задачей которого было внедрение принципа "объединённости" войск и их подготовка к войнам будущего за счёт разработки оперативных концепций межвидового применения сил (joint operating concepts, joint integrating concepts, capstone concepts for joint operations), повышения степени взаимодействия видов войск (в том числе с помощью совместной подготовки) и предоставление различных боевых и вспомогательных возможностей в распоряжение остальных командований. Деятельность JFCOM получила особый импульс при администрации Дж. Буша-младшего, однако в 2011 г., после смены руководства в Белом доме, оно было расформировано, а его функции переданы другим оборонным структурам.
41 При администрации Дж. Буша-младшего было также учреждено два новых региональных командования. В 2002 г. создано Северное командование НОРТКОМ (U.S. NOTHERN COMMAND – NORTHCOM), в ведении которого находится обеспечение безопасности континентальной части США (в том числе оно курирует Командование воздушно-космической обороны Северной Америки (NORAD – North American Aerospace Defense Command), а также помогает в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций) и координация оборонных усилий с Канадой и Мексикой. При администрации Б. Обамы его функции дополнили, включив в зону ответственности ряд вопросов, связанных с безопасностью в Арктике.
42 В 2007 г. появилось Африканское командование – АФРИКОМ (U.S. AFRICAN COMMAND – AFRICOM), в сферу интересов которого входит поддержание безопасности США на "чёрном континенте", включая борьбу с террористической угрозой, а также с опасными заболеваниями, которые возникают в Африке.
43 С начала второго десятилетия XXI века, по мере завершения боевых кампаний в Ираке и Афганистане, руководство оборонного ведомства стало ориентировать на новые задачи Командование специальных операций (United States Special Operations Command – USSOCOM или SOCOM). Именно ему отдаётся приоритет в проведении перспективных зарубежных операций, что отражает положения основных военно-политических директив США при администрациях Б. Обамы и Д. Трампа. Начиная с 2012 г. полномочия SOCOM были значительно расширены, а бюджет и личный состав стабильно росли – даже на фоне общего снижения финансирования вооружённых сил в последние несколько лет.
44 Судя по всему, реформирование объединённых боевых командований США ещё не достигло завершения. В последние годы американское военно-экспертное сообщество обсуждает возможность дальнейших изменений, полагая, что нынешняя структура управления вооружёнными силами всё ещё нуждается в адаптации к условиям после окончания холодной войны. Указывая на то, что современные и будущие угрозы требуют "трансрегионального, мультидоменного и многофункционального" ответа, военные стратеги предлагают и вовсе отказаться от географических боевых командований в пользу функциональных. По замыслу, это повысит эффективность и скорость выполнения боевых задач и укрепит межведомственное и международное сотрудничество США27.
27. Mccoy K. The world the combatant command was designed for is gone // War on the Rocks, 7.10.2016. Available at: >>>> (accessed: 10.02.18).
45

Укрепление механизмов межведомственного сотрудничества.

Неслучайно одновременно с преобразованием структуры управления американские военные уделяют особое внимание усилению координации с гражданскими ведомствами федерального правительства, разведывательным сообществом, правоохранительными органами и т.д. События последних десятилетий убедили военно-политическое руководство США в том, что при решении комплексных проблем безопасности колоссальные материально-технические и людские ресурсы МО зачастую бывают весьма ограничены28. В XXI веке для достижения военно-стратегических и оперативно-тактических целей требуется сочетание возможностей различных ведомств. Такой подход помогает сэкономить средства, повысить эффективность принятия и исполнения решений.

28. Gates R. Building Partnership Capacity and Development of the Interagency Process / Testament before the House Armed Services Committee by Secretary of Defense Robert M. Gates. Washington, D.C., 15.04.2008.
46 Зарубежные операции, проводимые США после холодной войны, выявили острую необходимость в сторонней поддержке вооружённых сил на местах. Поскольку войска не всегда обладают необходимыми навыками в сфере внешней политики и регионоведения, языковой подготовки, экономического восстановления, гуманитарного содействия и т.д., на помощь им стали приходить гражданские специалисты29.
29. Dale C., Serafino N., Towell P. Organizing the U.S. Government for National Security: Overview of the Interagency Reform Debates // Congresional Research Service Report for Congress RL34455. Washington, DC, 16.12.2008.
47 В настоящее время в США продолжается формирование системы такого межведомственного сотрудничества путём расширения уровней и сфер взаимодействия. Если в годы холодной войны сотрудничество осуществлялось преимущественно на высшем – "стратегическом" – уровне (руководство министерств и ведомств) по вопросам общего планирования, то в последние 10 лет кооперация распространилась на более низкие звенья в цепи принятия решений.
48 С конца 2000-х годов, для повышения осведомлённости руководства Минобороны и войск о внешнеполитических задачах США стремительно растёт сотрудничество МО с Госдепартаментом. Наращиваются программы обмена военными и дипломатическими кадрами (State-Defense Exchange), включая программу военно-политических советников (POLAD/MILAD), когда гражданские специалисты прикреплены к широкому кругу структур центрального аппарата Минобороны, КНШ и ко всем региональным боевым командованиям, а военные – к региональным и функциональным бюро Госдепа. Сотрудничество призвано повысить в рамках всего правительства эффективность стратегического планирования, решения кризисных ситуаций и т.д. Обмены сыграли позитивную роль в ходе военных кампаний в Ираке, Афганистане и Ливии, а также при решении гуманитарного кризиса в Гаити.
49 При администрации Дж. Буша-младшего в рамках объединённых боевых командований был создан межведомственный механизм совершенствования оперативного планирования – Объединённые межведомственные координационные группы (Joint Interagency Coordination Groups – JIACG). В их состав входят руководители среднего звена из Госдепартамента (обычно это послы), Управления США по международному развитию (УМР) и различных министерств (наиболее весомый вклад со стороны министерств юстиции и финансов), которые консультируют командующего по вопросам проведения операций и взаимодействию с правительствами в зоне ответственности, кризисному урегулированию и постконфликтному восстановлению30.
30. Interorganizational Coordination During Joint Operations, Joint Publication 3-08. Washington, DC, 24.06.2011.
50 В тесной увязке с этими подразделениями работают созданные в тот же период и также находящиеся в подчинении боевых командований Объединённые межведомственные рабочие группы для решения специализированных задач (Joint Interagency Task Forces – JIATF). В их функции входит помощь в координации и проведении специальных войсковых операций (в том числе по освобождению заложников и поимке преступников)31, а также мероприятий по борьбе с международной организованной преступностью, наркоторговлей, терроризмом и коррупцией.
31. Goldman A. Inside the FBI’s secret relationship with the military’s special operations // Washington Post, 10.04.2014.
51 На низовом уровне для более эффективного выполнения задач, связанных с длительными стабилизационными операциями, были учреждены Группы по восстановлению провинций (Provincial Reconstruction Teams – PRT). Это небольшие подразделения, осуществляющие прямое взаимодействие с местными органами власти в зонах конфликтов. В их составе, помимо военных, гражданские специалисты из Госдепа, УМР, министерств сельского хозяйства, юстиции и т.д.
52 С 2006 г., в рамках общей реформы американских спецслужб, на основе объединённых боевых командований стали появляться межведомственные подразделения для координации сбора и обработки полевых разведданных – Объединённые центры разведывательных операций (Joint Intelligence Operations Centers – JIOC)32. Примечательно, что в рамках усиления взаимодействия Минобороны и разведсообщества в конце 2000-х – начале 2010-х годов на должность министра обороны назначали бывших руководителей ЦРУ (Р. Гейтс и Л. Панетта), а многие выходцы из разведки занимали прочие руководящие позиции в МО.
32. DoD to Set Up Joint Intelligence Operations Centers Worldwide // American Forces Press Service, 12.04.2006.
53 Усиление обмена опытом между ведомствами продолжается и при администрации Д. Трампа. Новый министр обороны Дж. Мэттис в одном из своих первых циркуляров после вступления в должность особо подчеркнул преемственность линии на углубление связей с разведывательным сообществом и Государственным департаментом "в интересах обеспечения фундаментального единства страны" и "укрепления альянсов"33.
33. Message to the Department of Defense from Secretary of Defense James Mattis, Release No: NR-020-17. Department of Defense, 20.01.2017. Available at: >>>> (accessed: 10.02.18).
54

Основные тенденции организационно-кадровых преобразований.

Общая повестка административных преобразований в Минобороны США на рубеже XX–XXI веков, как отмечалось, была зафиксирована в ключевых доктринальных военно-политических документах, разработанных после окончания холодной войны, и последовательно реализовывалась через упомянутые выше инициативы администрациями США. Как показала практика, основная цель реформирования структуры и функций американских органов оборонного управления – применение принципа "объединённости" усилий (jointness) в расширенной трактовке, т.е. путём систематизации и синхронизации разрозненных процессов внутри подразделений гражданского звена и их последующей интеграции, и координации с потребностями вооружённых сил на местах.
55 Очевидно, что при формулировании отдельных этапов административной реформы в Министерстве обороны руководствовались рядом количественных и качественных критериев её реализации. В частности, реформа должна быть понятна исполнителям; ориентирована на высвобождение материальных ресурсов, которые можно перенаправить на приоритетные нужды; сфокусирована на оптимизации действующих оргструктур за счёт их консолидации и создания новых подразделений для решения конкретных задач. Кроме того, она должна оказывать значительное влияние на принципы работы персонала путём сокращения и переподготовки кадров, а также повышения их ответственности.
56 Анализ организационных усилий в недрах Минобороны США на протяжении последних 25 лет позволяет определить преобладающие тенденции административного реформирования оборонной сферы и сделать вывод о преемственности и системной природе этих сдвигов. Следует признать, что эти попытки не всегда были успешными, однако благодаря им на сегодняшний день военно-политическое руководство США имеет в распоряжении проверенный временем инструментарий проведения соответствующих преобразований, которым при необходимости могут воспользоваться последующие поколения реформаторов.
57 Во-первых, к основным тенденциям можно отнести сокращение бюрократического аппарата. Оптимизация штатного расписания министерства вкупе со снижением численности личного состава вооружённых сил была логичным ответом на завершение биполярного противостояния. К началу 1990-х годов общий штат оборонного ведомства стал настолько громоздким, что не только не способствовал эффективности, но зачастую служил препятствием. Конечно, на фоне военного успеха во время первой войны в Персидском заливе эта проблема была не столь заметна, однако руководство МО в тот период активно искало пути экономии и впоследствии неоднократно прибегало к "кадровым ножницам", чтобы высвободить недостающие финансы, в частности после завершения крупных войсковых операций в Ираке и Афганистане.
58 Во-вторых, реформа сопровождалась растущим усилением координации между различными ведомствами и инстанциями, ответственными за принятие решений в сфере национальной обороны. В силу того, что Минобороны – организация многомерная с комплексной сетью взаимосвязей, где широкими полномочиями, помимо министра, обладает множество других функционеров, управление оборонным ведомством – задача трудная. Для согласования многочисленных предпринимаемых действий к началу XXI века на постоянной основе были сформированы органы межведомственного взаимодействия и коллективного управления – неформальные совещательные площадки, в которых представлено высшее руководство министерства, КНШ, видовых министерств, а также главы оборонных агентств, боевых командований и представители других ведомств.
59 В-третьих, осознавая, что сокращение аппарата и создание новых органов управления хотя и составляют важный этап административной реформы, но сами по себе они не гарантируют её успеха, военно-политическое руководство США поступательно дополняло эти шаги комплексом мер, направленных на повышение управляемости. Первоочередной среди таких мер стало построение новой схемы функционирования и организационных связей по вертикали (централизация управления) и по горизонтали (децентрализация исполнения). Это, в частности, проявилось в попытках обеспечить чёткое исполнение принимаемых наверху решений структурами нижнего уровня, а также стремление глубже интегрировать подразделения Министерства обороны и видов войск при осуществлении совместных программ.
60 По аналогии с системой войскового управления Минобороны создало трехуровневую властную вертикаль, в которой обозначены чёткие границы между "стратегическим" (министр обороны), "оперативным" (председатель КНШ и заместители главы МО) и "тактическим" (видовые министры и главы боевых командований) звеньями принятия решений. Такая схема помогает устранить дублирующие полномочия различных начальников и исключает ситуации, при которых выработка правил возможна со стороны нескольких участников процесса, чьи интересы не всегда могут совпадать, что может дезориентировать исполнителей решений. Кроме того, она позволяет разграничить полномочия между гражданским и военным звеньями таким образом, чтобы автоматически снять с высшего руководства необходимость принятия менее важных решений и одновременно минимизировать его вмешательство в процессы управления на нижних уровнях. То есть аппарат Минобороны должен задавать политические ориентиры, в то время как министерства видов вооружённых сил – заниматься управлением конкретными оборонными программами.
61 Опыт оборонного реформирования последних десятилетий научил военно-политическое руководство США, что структурная реорганизация подразделений и перераспределение их функций не всегда гарантируют достижение поставленных реформаторами целей. Залог успеха любых преобразований – способность повлиять на поведение ключевых участников того или иного процесса, чтобы изменить образ их деятельности. В этой связи важной составляющей административной реформы являются попытки изменить организационную культуру оборонного ведомства.
62 По замечанию ряда американских аналитиков, вновь назначенное руководство Минобороны неоднократно сталкивалось с ситуацией, в которой различные группы интересов (включая внутренние подразделения самого министерства, военное сообщество в целом, Конгресс или представителей ВПК) не были заинтересованы в реформировании устоявшихся связей и структур34 и даже оказывали сопротивление нововведениям [US Defense Politics: the Origins of Security Policy 2014].
34. Transitioning Defense Organizational Initiatives: An Assessment of Key 2001-2008 Defense Reforms. Washington, D.C.: Center for Strategic and International Studies, December 2008.
63 Традиционно при оценке оборонных преобразований в США исследователи рассматривают изменения в течение небольших промежутков времени и признают успехи не столь значимыми по сравнению с целями, которые стояли перед Министерством обороны. Анализ организационно-кадровых преобразований в широкой ретроспективе позволяет точнее оценить их долгосрочные результаты, сделать ряд выводов относительно эффективности, наметить характерные проблемы, с которыми ведомство продолжает сталкиваться при реформировании внутренних процессов.
64 К настоящему времени Минобороны США удалось добиться множества целей в области организационного реформирования, поставленных в ключевых доктринальных документах в области военно-политической стратегии. В частности, повысить эффективность ключевых подразделений при принятии решений, перераспределить функции между различными структурами таким образом, чтобы установить гражданский контроль за сферой обороны при сохранении роли военных в осуществлении планирования и реализации программ. Удалось консолидировать управление сложными системами и процессами и децентрализовать их исполнение.
65 Приспособление к новым условиям на рубеже XX–XXI веков доказало, что ведомство может быть гибким в реакции на изменения геополитической и военно-стратегической обстановки. На протяжении двух с половиной десятилетий в рамках доктринальной установки на повышение "объединённости" МО стремилось стать более "сетецентричной" организацией, проводило институциональные преобразования по вертикали и укрепляло связи по горизонтали, в том числе с другими федеральными органами власти, одновременно реформируя методы функционирования.
66 Несмотря на длительность проведения организационно-кадровых преобразований, стабилизация системы управления в МО наметилась только ко второй половине 2010-х годов. Однако процессы по-прежнему приспосабливаются к современным тенденциям организационной теории, а также к достижениям в сфере информационных технологий.
67 Наряду с успехами реформирование Министерства обороны США в начале XXI века всё ещё сталкивается с рядом проблем, решение которых потребуется на будущих этапах. В целом заметно отставание практических шагов от теоретических наработок, зафиксированных в директивных документах. При видимой системности многочисленные преобразования фрагментарны и порой спонтанны, зачастую прослеживается определённая нескоординированность и непоследовательность их проведения. Нередко случается, что разрозненные попытки направлены на решение чересчур узких задач в отрыве от широкого контекста деятельности правительства и экономики США. Одни из главных причин такого состояния – отсутствие единого плана преобразований, на который бы могли ориентироваться в оборонной среде вне зависимости от того, кто находится в Белом доме; отсутствие органа, курирующего проведение реформ; отсутствие преемственности преобразований; и длительные сроки от принятия решений до их исполнения. Насколько эффективным в этой связи будет учрежденная при администрации Д. Трампа должность директора по управлению МО, покажет время.
68 Реформирование Министерства обороны – процесс длительный и многомерный. За короткий срок пребывания в должности министр и его команда не в состоянии провести изменения по всем направлениям. Если бы в МО были общие ориентиры, последователям не пришлось бы каждый раз тратить время на изучение проблемы, а лишь продолжать поступательные преобразования, шаг за шагом реформируя отдельные оборонные сферы в соответствии с заранее заданным курсом.
69 Опыт реформирования оборонного ведомства на рубеже XX–XXI веков показал, что для успеха недостаточно реорганизации структур. Необходимо изменить принципы работы, повлиять на мотивы стоящих за этим людей. На деле же нередко происходило лишь поверхностное изменение. А если и удавалось добиться скоординированного принятия решений, то побороть сопротивление со стороны разнообразных групп интересов по-прежнему непросто. Наиболее существенным препятствием на пути преобразований представляется ригидная организационная культура в бюрократической среде министерства, подрядчиков и законодателей, для которых характерны неповоротливость и неприятие структурно-функциональных инноваций. Вопросы повышения эффективности сталкиваются с политическими интересами и желанием прибыли, что в результате тормозит продвижение приоритетных для военно-политического руководства США инициатив.
70 Успешные примеры таких министров-реформаторов, как Р. Гейтс, Ч. Хейгл и Э. Картер, подсказывают, что для борьбы с инерционностью аппаратного мышления и узковедомственными приоритетами необходимо соблюдать ряд условий. Настроенный на инновации глава МО должен быть "сторонним" человеком, не имеющим отношения ни к одному из участников оборонного процесса. Он должен окружить себя командой руководящих кадров, открытых для преобразований и гибких в принятии решений, быть готовым устранить консервативно настроенных управленцев. Кроме того, необходимо создать механизм повышения персональной отчётности, в рамках которого установлены чёткие грани ответственности, поощрения и санкции.
71 На ранних этапах реформирования ведомство не всегда обращало внимание на анализ эффективности преобразований. Главное было начать реформу. Однако выяснилось, что частая смена руководства приводит к перерывам в инновационных начинаниях. В МО стали осознавать, что существующая система постановки задач слишком сложная и громоздкая, недостаточно эффективным оказался и процесс отчетности исполнительских структур за просчеты и недоработки. Ведомству по-прежнему не хватает единой системы контроля за исполнением многих решений в области реформирования и механизмов оценки наиболее приоритетных вопросов развития. В связи с этим с недавних пор в Министерстве обороны повсеместно вводится процедура оценки результатов внутренней деятельности, что должно стимулировать сотрудников лучше работать. Представляется, что дальнейшие преобразования могут двигаться именно в этом направлении.

Библиография

1. Аничкина Т.Б. 2009. Роль и место региональных командований США в стратегии глобального доминирования // Россия и Америка в ХХI веке: электронный журнал. №3. Доступно: http://www.rusus.ru/?act=read&id=166. (Дата обращения: 16.01.2018).

2. Самуйлов С.М. 2013. Внешнеполитический механизм США: основы и современное реформирование. М.: ИСКРАН, 315 с.

3. Тищенко Г.Г. 2004. Повышение экономической эффективности военного строитель-ства в США. Под общей редакцией Е.М. Кожокина. М.: Российский институт стратегических исследований, 395 c.

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести