The Russian-American INF Treaty and the Issue of Third Countries
Table of contents
Share
Metrics
The Russian-American INF Treaty and the Issue of Third Countries
Annotation
PII
S032120680004152-1-1
DOI
10.31857/S032120680004152-1
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Yuriy Nadtochey 
Occupation: Associate Professor
Affiliation: Moscow State Institute of International Relations (University)
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Pages
5-22
Abstract

The article deals with the problems of sustainability of the arms control regime under the Treaty on the Elimination of Intermediate-Range and Shorter-Range Missiles (INF). Main focus of the study is shifted towards influence of INF Treaty on the position of third countries. In this regard, special attention is paid to the U.S. relations with allies in Europe and Asia, their reaction to the statements of the D. Trump administration regarding intentions to terminate the Treaty. Possible response from Russia and China are also taken to notice, especially in terms of risks that Russian and Chinese counter-measures may pose for the US allies. The article also identifies the prospects for multilateralization of the INF - possible accession of other countries, as well as obstacles to this process. There is an extremely low probability of transforming the INF Treaty into a multilateral document due to the increasing role of non-strategic missile weapons in modern deterrence policy, the demand for weapons of this class by an ever wider range of countries.

Keywords
arms control, non-strategic nuclear weapons, medium and short-range missiles
Received
28.11.2018
Date of publication
13.03.2019
Number of purchasers
43
Views
825
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article and additional services
Whole issue and additional services
All issues and additional services for 2019
1 Значимость Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД) для международной безопасности трудно переоценить. Именно он негласно закрепил за собой роль базисного договора, который ещё на рубеже 80-90-х годов XX века позволил совершить настоящий прорыв в концептуальном понимании шагов последовательного сокращения вооружений разных видов и типов – от ОМУ до конвенциональных. Фактически, Договор развязал сложный узел противоречий, сформировавшийся за долгие годы холодной войны: взаимосвязь стратегических, нестратегических и обычных вооружений.
2

Оставаясь долгое время в стороне от российско-американских споров относительно целесообразности других важнейших режимов контроля над вооружениями (СНВ, ПРО), Договор по РСМД стал своего рода долгожителем, политический век которого оказался значительно дольше существования многих других разоруженческих соглашений, когда-либо заключавшихся между Москвой и Вашингтоном. Однако постепенная смена приоритетов в области военной ядерной политики обеих столиц не смогла обойти стороной и его. В начале XXI века скептическое отношение к Договору российские и американские правящие круги стали демонстрировать едва ли не с систематической регулярностью, периодически угрожая выходом из него и нащупывая почву для его денонсации1.

1. Trump Says U.S. Will Withdraw From Nuclear Arms Treaty With Russia // Guardian. Oct. 20, 2018. Available at: >>> (аccessed: 12.12. 2018); Bolton J., Yoo J. An Obsolete Nuclear Treaty Even Before Russia Cheated // The Wall Street Journal Sept. 9, 2014. Available at: >>>; Путин назвал договор о РСМД односторонним разоруже-нием СССР. Интерфакс, 18 декабря 2018. Available at: >>> (аccessed: 24.12. 2018.); Разведка словом – США попросили Россию попридержать ракеты. Коммерсант, 17 февраля 2007 г. Available at: >>> (accessed: 24.12. 2018.).
3

Нестратегическое ядерное оружие в системе военных приоритетов России и США

 

Причины, побудившие две великие державы задуматься о целесообразности дальнейшего сохранения ДРСМД, поставив под вопрос не только потенциал модернизации Договора с перспективой трансформации его в глобальный универсальный документ, но и саму возможность его сохранения в оригинальном двустороннем формате, условно могут быть разделены на несколько категорий.

4 Первая причина состояла в постепенной переоценке американскими военными роли высокоточного оружия, которое, как оказалось, не всегда могло эффективно решать возложенные на него боевые задачи. Выяснилось, что страны, имеющие в своем распоряжении сравнительно недорогие ракетные ударные системы, в немалой степени компенсировали за счёт них своё технологическое отставание в сфере высокотехнологичных обычных вооружений (умных боеприпасов и средств их доставки). И хотя сам факт расширения круга стран – обладателей ракет средней и меньшей дальности (далее РСД и РМД) автоматически не снижает уровень обороноспособности США (в силу отдалённости их континентальной территории), Вашингтон был вынужден принимать во внимание процесс расползания нестратегических ракетных вооружений и учитывать их значимость при планировании своей региональной военной политики в Европе и Азии.
5

Динамичный характер изменений, происходивших в системе международных отношений после распада биполярности неизбежно отражался на американских оценках роли и места ядерного оружия (в том числе нестратегического) в общей военной политике США. Сразу по завершении холодной войны, в американских программных документах времён президентства У. Клинтона постулировался тезис о необходимости дальнейшего сокращения ядерных боеприпасов и средств их доставки, укоренялась практика всесторонней поддержки международных режимов контроля над ядерными вооружениями, нераспространения различных видов ОМУ. Негласно наметился концептуальный переход от сдерживания крупных великих и влиятельных региональных держав, способных угрожать американскому государству, к противодействию преимущественно малым странам-нарушителям международного порядка, а также транснациональным вызовам и угрозам нового типа (распространению ОМУ). Подобная постановка задач требовала и переосмысления функций ядерного сдерживания и самого ракетно-ядерного оружия, которому отводилась роль скорее средства крайней меры применения, а отнюдь не инструмента решения насущных военных задач. Это в полной мере относилось и к любым видам нестратегического ЯО и средствам его доставки, запасы которого, по сравнению с временами холодной войны, сокращались на 90%2.

2. Nuclear Posture Review. Extract from the 1995 Annual Defense Report. Federation of American Scientists. Available at: >>> (accessed: 28.12. 2018).
6 Вторая причина была вызвана начавшейся в последнее десятилетие XX века и затем постепенно набравшей обороты деградацией важнейших режимов нераспространения ОМУ и средств его доставки, прежде всего режима контроля за ракетными технологиями (РКРТ), Гаагского кодекса поведения по предотвращению распространения баллистических ракет и Инициативы по безопасности в борьбе с распространением (ИБОР). Это подтолкнуло руководство США к необходимости очередной переоценки ядерной политики и заставило Вашингтон изменить сам язык официальных доктринальных документов – «Ядерных обзоров», cделав в них упор не на международные механизмы контроля над вооружениями, а на военную силу США в рамках доктрины «контрраспространения». [McDonough D.S. 2004: 613-634]
7 Третья причина коренилась в объявленной президентом Дж. Бушем-мл. «войне с терроризмом» и последовавших за этим кампаний США и их союзников на Ближнем и Среднем Востоке (Афганистан и Ирак). «Малые войны» Вашингтона подтолкнули военно-политическое руководство к поиску путей повышения значимости нестратегических ядерных вооружений в системе военного планирования. Администрацией Дж. У. Буша был в частности поставлен вопрос о возможности разработки и применения на театрах военных действий ядерных боеприпасов малой мощности, с целью поражения хорошо укреплённых объектов противника, в первую очередь речь шла об укрытиях использовавшихся террористическими группировками [Bell D., 2008: 213-229].
8

Пришедшая на смену республиканской администрации Дж. Буша-мл., администрация Б. Обамы пыталась использовать более мягкую тональность доктрин. Однако, призывая ко всеобщему и полному ядерному разоружению, президент-демократ не отказался от планов модернизации американских арсеналов ядерного оружия (и в первую очередь, нестратегического)3, а сменивший его на посту республиканец Д. Трамп, со свойственной ему прямолинейностью, впервые со времён окончания холодной войны открыто признал возвращение соперничества великих держав в качестве одного из основных трендов4. И это стало четвертой причиной, определяющей облик будущей ядерной стратегии США.

3. Nuclear Posture Review Report. Washington, April 2010. Available at: >>> (accessed: 22.12. 2018).

4. Nuclear Posture Review Report. Washington, February 2018. Available at: >>> (accessed: 18.12. 2018).
9

Повышение значимости нестратегического ядерного оружия и средств его доставки неуклонно прослеживалось и в концептуальных документах Российской Федерации, а также в самой российской политико-дипломатической практике. Начиная с 2000-х годов – времени принятия военной доктрины РФ, зафиксировавшей возможность применения ЯО в ответ в том числе на неядерную агрессию против неё5 – Москва столкнулась с ещё большей нежели США потребностью переоценки не только собственно ядерных, но и ракетных вооружений. Эта потребность связывалась российским руководством с тремя основными озабоченностями.

5. Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. Available at: >>> (accessed: 18.12.2018).
10 Во-первых, «уязвимым геостратегическим положением» Российского государства, стремившимся к обретению достаточного потенциала сдерживания с помощью ракетно-ядерных вооружений на фоне ограниченности возможностей собственных сил общего назначения, а также близкого соседства со странами – обладателями РСД и РМД, из которых пять (КНР, Индия, Пакистан и Израиль) – ядерные государства.
11

Во-вторых, опасениями Москвы насчёт американских планов по развертыванию элементов стратегической ПРО, инфраструктура которой, пусковые установки противоракет, по официальным оценкам российского МИД и Минобороны, обладают потенциалом «двойного назначения» и, следовательно, могут быть использованы для запусков крылатых ракет наземного базирования (как в ядерном, так и в неядерном оснащении)6.

6. Выступление руководителя делегации Российской Федерации в первом комитете 70-й сессии ГА ООН, директора Департамента по вопросам нераспространения и контроля над вооружениями МИД России М.И.Ульянова в ходе общеполитической дискуссии: Нью-Йорк, 9 октября 2015 г. Available at: >>> (аccessed: 6.12. 2018).
12 В-третьих, постепенной переоценкой самой положительной роли ДРСМД как документа, отвечающего коренным интересам страны в области национальной безопасности. Договор всё больше начинал восприниматься как неравноправная сделка, лишившая Россию целого класса вооружений, в создании которых ее лидерство на момент заключения Договора было очевидным. Согласившись с условиями ликвидации баллистических ракет средней (БРСД) и меньшей (БРМД) дальности, а также крылатых ракет наземного базирования (КРНБ), Москва, не имевшая подобных вооружений развёрнутых на море и в воздухе, отдала, по её мнению, пальму первенства Вашингтону, широко применявшему, не подпадающие под действие положений Договора по РСМД, ракеты морского и воздушного базирования на протяжении почти всех 30 лет, минувших с его вступления в силу.
13 Совокупность этих озабоченностей в конечном итоге послужила катализатором для разработки и принятия на вооружение российскими военными новых ракетных комплексов, преимущественно крылатых и баллистических ракет малой дальности. Впоследствии, качественные сдвиги в модернизации российских вооруженных сил и расширение военного присутствия РФ за пределы постсоветского пространства привели к плавному смещению фокуса с оборонительной на наступательную функцию российских ракетных вооружений, что было продемонстрировано в ходе военной кампании РФ в Сирии.
14 Более того, возвращение в фокус ядерной политики Москвы и Вашингтона нестратегических ракетно-ядерных ударных систем, вывело проблему будущего Договора по РСМД за рамки отношений двух великих держав и затронуло интересы более широкого круга субъектов из числа третьих стран. Учёт их позиций становится неотъемлемой частью как дипломатии, так и военной стратегии США и РФ на ближайшие годы.
15

Договор РСМД: НАТО в поисках консенсуса

 

Одно из центральных мест в этой сложной системе отношений Москвы и Вашингтона с третьими странами занимают отношения США и их европейских союзников по линии НАТО. Поскольку Североатлантический альянс проводит скоординированную ядерную политику, а американские гарантии безопасности (в том числе ядерные) распространяются на других членов блока, все ключевые вопросы, касающиеся Договора РСМД, как бы по умолчанию включаются в график межсоюзнических консультаций. Подобная практика сложилась ещё с 1980-х годов, когда параметры будущего договора не обрели каких-либо внятных очертаний. Тогда администрации Р. Рейгана удалось убедить своих западноевропейских союзников, а затем и советскую сторону по переговорам в принятии так называемой «двойной нулевой формулы» (zero-zero option) Договора, при этом не распространив его действие на ядерные силы европейских членов НАТО (Великобритании и Франции) [Bohlen A., Burns W. et al. 2012]. Подобное решение обуславливалось желанием администрации США не разрушать солидарность в НАТО, сохраняя принцип равенства безопасности союзников в альянсе: потенциальное участие Парижа и Лондона в Договоре по РСМД, на чём изначально настаивала Москва, нарушало доктринальные основы их ядерного сдерживания. Даже потенциальная вероятность подпадания под действие Договора Великобритании и Франции воспринималось их руководством едва ли не как путь к одностороннему разоружению, отягощавшемуся бы не только выводом американских ракет из Европы, но и одновременным сохранением существенного дисбаланса в обычных вооружениях между НАТО и Организацией Варшавского договора7.

7. Węglarczyk B. Potrzebujemy amerykańskich głowic nuklearnych w Europie // Gazeta Wyborcza on July 23, 2011 Available at: >>> (аccessed: 21.12. 2018).
16 Однако начавшийся на рубеже 80-х начала 90-х годов прошлого века процесс ликвидации американских и советских РСД/РМД, сопровождаемый не менее энергичными усилиями сверхдержав в вопросах сокращения обычных вооружений в рамках Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), принёс наибольший «мирных дивиденд» именно европейским членам НАТО. Советско-американские договорённости конца холодной войны позволили им не только снизить риски подверженности удару возмездия, но и существенно сократить расходы на поддержание дорогостоящих военных программ в области ядерного сдерживания, даже полностью отказавшись от некоторых из них. По этой причине значительная часть стран НАТО в вопросе о будущем Договора по РСМД предпочитает придерживаться политики статус-кво и многие годы спустя.
17

В то же время полной гармонии интересов союзников на этот счёт всё же не просматривается. С одной стороны, перевес НАТО в обычных вооружениях (чисто по количественным показателям) над Россией не вызывает у альянса необходимости в наращивании дополнительных сил и средств ядерного сдерживания в дополнение к уже имеющимся. Если, например, на пике холодной войны в 1982 г. только одна группа советских войск в Восточной Германии насчитывала около 338 тыс. военных8, а общая численность личного состава вооружённых сил всех стран Варшавского договора составляла 4 млн человек против 2,6 млн у НАТО9, то в 2017 г. соотношение потенциалов изменилось кардинальным образом. Так, по численности солдат и офицеров Россия уступает НАТО более чем в 2 раза (1,856 млн у НАТО против 831 тыс. у РФ), по танкам (7 101 у НАТО против 2 900 у РФ), по боевым самолётам – 2 537 у НАТО против 1 251 у РФ)10. С другой – проблема равенства безопасности внутри блока остаётся актуальной и по сей день, особенно в связи с расширением на Восток и выходом альянса к границам Российской Федерации.

8. Marten K. Reducing Tensions Between Russia and NATO Council on Foreign relations Special Report No. 79 March 2017 Available at: >>> (аccessed: 28.12.2018).

9. Khramchikhin A. Rethinking the Danger of Escalation: The Russia-NATO Military Balance. Carnegie Endowment for International Peace. January 25, 2018. Available at: >>> (accessed: 7.01.2019).

10. Ibidem.
18

В первую очередь это в полной мере относится к таким странам как Польша, Латвия, Литва или Эстония, соприкасающимся с пограничными российскими регионами. С точки зрения военно-политического руководства этих стран соседство с Россией ставит их в более уязвимое по сравнению с другими членами блока положение. По мнению некоторых американских аналитиков, восточноевропейский фланг НАТО (в отличие от его западноевропейской «тыловой части») оказывается менее защищённым вследствие превосходства России в обычных вооружениях (сухопутных, воздушных и морских силах) над небольшими армиями прибалтийских государств11. В случае денонсации ДРСМД эти страны вполне могут потребовать от Вашингтона дополнительных гарантий своей безопасности за счёт размещения американских ракет на территории Европы, как средства давления на Москву. Очевидно, что для нее такое нестратегическое оружие в силу короткого подлётного времени будет носить вполне стратегический характер. По крайней мере недвусмысленные сигналы о готовности более тесного взаимодействия с США по ядерной проблематике уже неоднократно транслировались за океан той же Варшавой12.

11. Why We Don't Count the French and British Missiles // Washington Post. May 8, 1983. Available at: https://www.washingtonpost.com/archive/opinions/1983/05/08/why-we-dont-count-the-french-and-british-missiles/0978f418-1beb-42cb-b738-0759df17d17f/?utm_term=.9d253a54588b (accessed: 19.12.2018).

12. The INF Treaty and the CPGS - Impact on Deterrence in the Asian Region. Air Staff College Center for Air Power Strategic Studies. Available at: >>> Accessed: 27.12.2018.
19

Гипотетическое размещение на территории восточноевропейских членов НАТО крупных группировок сил и средств, а равно объектов военной инфраструктуры (пусковых установок крылатых и баллистических ракет), угрожающих безопасности России, вне всякого сомнения, поставит их в положение потенциальных мишеней для российских ударных средств поражения. Однако чисто военной целесообразности в таком шаге для российского руководства нет, что отмечают даже те западные эксперты, которых трудно заподозрить в пророссийских симпатиях. Например, по мнению Д. Керна из «РЭНД корпорейшн» подобные боевые задачи в силу небольших расстояний могут быть вполне решены с помощью ударных систем малой дальности до 500 км, к которым относятся комплексы «Искандер», дислоцированные в Калининградской и Псковской областях13. Схожей точки зрения придерживаются и западноевропейские специалисты У. Кун и А. Печели, признающие возможность уничтожения объектов на территории стран НАТО уже имеющимися в распоряжении России ракетами воздушного и морского базирования, в частности ракетами «Калибр» с дальностью полёта до 2 000 км [Kuhn U.& Peczeli A. 2012, p. 72].

13. Kearn D. Facing the Missile Challenge U.S. Strategy and the Future of the INF Treaty. RAND Corporation, 2012. Available at: >>> Accessed: 24.12 2018.
20

Что касается западноевропейских членов НАТО, то развертывание Россией РСД/РМД в целях сдерживания этой группы государств также вряд ли может иметь под собой основание, учитывая что в вопросе о каком бы то ни было расширении ядерного присутствия США в Европе эти страны демонстрируют консерватизм и всецело выступают (по крайней мере декларативно) за сохранение Договора в силе. Более того, у лидеров таких крупнейших стран Европы, как Германия и Франция, заявление Д. Трампа относительно намерений США покончить с Договором РСМД вызвало удивление и плохо скрываемое раздражение. Европейские союзники США, вопреки сложившейся практике многосторонних консультаций по линии НАТО, не были предварительно информированы о таком решении. Довольно оперативно отреагировав на заявления главы Белого дома, президент Франции Э. Макрон отметил, что «жертвой» денонсации ДРСМД станет именно Европа14, а министр иностранных дел ФРГ Х. Маас обозначил возможный крах Договора как «серьезный удар» по архитектуре европейской безопасности15.

14. U.S. Decision to Quit INF Treaty Puts Europe at Risk – Macron. Available at: >>> (аccessed: 4.12.2018).

15. Foreign Minister Heiko Maas interviewed by Funke media group on the U.S. announcement that it is withdrawing from the INF Treaty. Federal Foreign Office. 23.10.2018. Available at: >>> (аccessed: 05.12.2018).
21

Несколько резонирует на общем фоне западноевропейских оценок значимости Договора голос Великобритании – главного и традиционного союзника США в Европе. Еще осенью 2015 г. устами тогдашнего министра иностранных дел Ф. Хаммонда она не исключила вероятности размещения на своей территории американских ракет, однако последние заявления британских официальных лиц отличаются большей сдержанностью и ограничиваются обтекаемыми формулировками, принятыми в НАТО16.

16. Великобритания может вновь разместить на своей территории ядерные ракеты США. Available at: >>> (accessed 8.12.2018);
22

Двойственное отношение стран НАТО к вопросу о будущем ДРСМД, не вносит ясности в понимание того, насколько новые реалии в отношениях между Москвой и Вашингтоном касательно условий соблюдения Договора будут учитываться европейскими странами альянса. Сохраняющийся формальный консенсус между союзниками, выразившийся в принятии ими совместного заявления, осуждающего Россию за нарушение его положений17, не ретуширует нарастающих в то же время трений европейских членов блока с США.

17. Statement on the Intermediate-Range Nuclear Forces (INF) Treaty Issued by the NATO Foreign Ministers, Brussels, 4 December 2018. Available at: >>> (аccessed: 28.12. 2018).
23 Безусловно, эти трения лежат не только в плоскости собственно проблемы ДРСМД – это всего лишь один из множества дискуссионных эпизодов в нынешних трансатлантических разногласиях. Тем не менее, именно он довольно органично вписываются в более общий сюжет евроатлантической политики нынешней администрации США, для которой союзная солидарность не носит самоценный характер, а является скорее средством реализации узко трактуемых (преимущество в экономических, а не политических категориях) интересов США в Европе. Так называемый транзакционный подход президента Трампа, практикуемый им в отношениях со странами НАТО, подразумевает не только экономизацию сферы европейской и евроатлантической безопасности, но и превращение её в своеобразный предмет торга с союзниками, которых Белый дом намерен заставить «платить по счетам» за американский «зонтик безопасности». Позиция США в отношении ДРСМД вполне укладываются в подобную логику поскольку выход из Договора не подразумевает автоматического решения о размещении ракет США на территории стран НАТО и, как следствие, предоставления дополнительных американских гарантий европейским союзникам. Большинство из них, оказавшись наедине с собственными проблемами в сфере безопасности, будет вынуждено ликвидировать образовавшийся дисбаланс за счёт дополнительных вливаний в оборонные бюджеты, удовлетворяя тем самым американским и натовским запросам на увеличение военных расходов до уровня в 2% ВВП.
24 Однако в этом случае США могут столкнуться уже с рисками иного рода. Ввиду крайней чувствительности темы военных затрат для членов ЕС и НАТО, её болезненности для правительств, опасающихся, что рост военных расходов замедлит темпы восстановления европейских экономик, политика администрации Трампа в отношение ДРСМД может привести к результатам прямо противоположным ожидаемым Белым домом. В Европе они могут быть расценены как скрытый шантаж, направленный на получение Соединёнными Штатами очередной порции односторонних преимуществ, окончательный переход американской стороны к логике игры с нулевой суммой не только с противниками, но и даже с близкими союзниками, что в итоге может привести к усугублению так называемой проблемы «расстыковки» (decoupling) между европейской и североамериканской системами безопасности.
25

Европейским членам НАТО в этом случае, возможно, придётся пересмотреть свои доктрины на предмет соответствия новым потребностям в обороне с меньшим расчётом на вовлечение (или с минимальным вовлечением) американских сил (в том числе ядерных) в потенциальном конфликте с участием НАТО. При этом западноевропейские обладатели ядерного оружия – Франция и Великобритания – смогут найти оправдания для ужесточения собственной политики ядерного сдерживания, вероятного ускорения модернизации имеющихся на вооружении видов ЯО и средств его доставки и возможной реанимации отложенных или уже закрытых ядерных программ. Вина за подобные меры «вынужденного характера» будет возлагаться не только на Россию – как это было в 1980-е годы при размещении советских ракет в Восточной Европе18 но и на США как на инициатора разрыва Договора РСМД.

18. U.S. and NATO: Should the Troops Stay? Heritage Foundation Report Europe July 30, 1987 Available at: >>> (аccessed: 15.12. 2018).
26

Договор РСМД и азиатский вектор политики США

 

Сложность перипетий вокруг ДРСМД, разворачиваемых в рамках НАТО, не способна затмить собой ещё один очевидный факт: в условиях нарастающей многополярности Договор теряет свой изначальный евроцентричный характер уже в силу смещения геополитических приоритетов США из Европы в Азиатско-Тихоокеанский регион. В отличие от Европы, ставшей с конца 1980-х годов свободной от РСД/РМД зоной, в Азии сегодня сконцентрированы главные обладатели ракетного оружия этого класса, включая крупнейшего из них – Китайскую Народную Республику. По расчётам специалистов Федерации американских ученых Г. Кристенсена и Р. Норриса, ядерные силы КНР располагают примерно 40 развернутыми пусковыми установоками устаревших ракетных комплексов средней дальности DF-4 и DF-21 с дальностью полёта до 2,1 тыс. км, а также более современными установками DF-26, способными преодолевать расстояние до 4 тыс. км. Китайские РСД/РМД могут оснащаться как ядерными, так и неядерными боеголовками; их примерное количество оценивается специалистами в 80 единиц (для DF-21) и в 16 (для DF-26), мощность которых составляет около 300 кт [Kristensen H., Norris R. 2018, v.74-4:289-295].

27 Внушительным арсеналом РСД/РМД обладает и Индия. Её ракетные комплексы семейства «Агни» с дальностью полета от 700 км (Агни-1), до 2 тыс. (Агни-2) и 3,2 тыс. км (Агни -3) способны нести ядерные боеголовки с мощностью заряда 200 - 300 кт. Для Индии, равно как и для Китая, эти ракеты составляют основу сил ядерного сдерживания – до 95% всего потенциала. Общее число развёрнутых пусковых установок индийских РСД насчитывает примерно 20 единиц (Агни-) и 10 (Агни-2 и Агни-3), при этом все они, как и у КНР, наземного базирования [Kristensen H., Korda M. 2018, v.74-6: 361-366].
28 Значительно более скромным ракетным потенциалом обладают «малые» ядерные страны – Пакистан и КНДР, которые смогли реализовать свои ядерные программы значительно позже, чем это сделали крупные региональные державы Индия и КНР. Например, Северная Корея, по мнению специалистов, по состоянию на 2018 г., обладает только одним типом РСД, которая теоретически может оснащаться ядерной головной частью – «Нодонг» (Хвасон-7) [Kristensen H., Norris R. 2018 v. 74-1: 41-51 и Kristensen H., Norris R. Diamond J. v. 74-5: 348-358]. Тем не менее потенциал обеих стран не может быть недооценен хотя бы в силу политических факторов, влияющих на обстановку внутри и вокруг этих государств. Их затяжные конфликты с соседями (Пакистана с Индией, КНДР с Южной Кореей) создают пусть и гипотетические, но отнюдь не нулевые риски использования РСД не только в качестве средства политического сдерживания, но и реального инструмента боевого применения. Дискуссионными остаются и вопросы надёжности физической защиты пакистанских и северокорейских мест хранения ЯО и средств их доставки, а также многочисленные факты нарушения Исламабадом и Пхеньяном международных режимов нераспространения – ДНЯО и РКРТ.
29 Нарастающие с каждым годом возможности азиатских держав проецировать силу с применением РСД и РМД накладываются на общий фон нестабильной ситуации в разных частях Азии (Ближнем Востоке, Азиатско-Тихоокеанском регионе). Сложные узлы противоречий между отдельными странами и целыми группами государств, дефицит механизмов транспарентности ракетно-ядерных программ и мер взаимного доверия создают для Вашингтона дополнительные сложности в вопросах выстраивания собственной большой азиатской стратегии. Причём это касается как отношений с союзниками, так и с вероятными противниками (прежде всего, КНДР и КНР), в американском политическом дискурсе фигурирующими как страны, к которым США могут применять политику сдерживания. Обе категории стран, таким образом, рассматриваются Вашингтоном с точки зрения достижимости Соединёнными Штатами военного присутствия в Азии, недопущения там чрезмерного усиления какой-либо из региональных держав в плане обретения ею потенциала для оспаривания силового превосходства США.
30

Эта цель, тем не менее, весьма труднодостижима ввиду того, что именно в таком неблагоприятном для Вашингтона направлении эволюционирует система международных отношений на Евразийском материке. По мере развития азиатскими странами ракетных и ракетно-ядерных программ, американское руководство всё чаще задаётся вопросом о релевантности и достаточности имеющихся у США силовых возможностей для сохранения так называемого «эскалационного доминирования», т.е. способности поддерживать превосходство над противником на всех ступенях конфликта. Количественное и качественное наращивание потенциальными противниками США своих арсеналов РСД/РМД, позволяет им использовать эти вооружения в рамках стратегии ограничения и воспрещения доступа и манёвра (anti-access/area denial A2/AD). По мнению специалистов, в определённой мере это нивелирует возможности США по защите союзников в случае развязанной против них агрессии, а также ставит под сомнение осуществимость на практике американской «концепции молниеносного глобального удара» (Prompt Global Strike)19, в том числе c помощью нестратегических ракет в ядерном и неядерном оснащении [Thomas J. 2013: 137-144] Например, китайские РСД/РМД способны сковать или, по крайней мере, существенно ограничить оперативные возможности флота США в близлежащих к КНР морских акваториях Южно-Китайского моря и Тайваньского пролива, а также угрожать островным территориям США в Тихом океане (Гуам) в случае военного конфликта.

19. The INF Treaty and the CPGS - Impact on Deterrence in the Asian Region. Air Staff College Center for Air Power Strategic Studies Available at: >>> (аccessed: 27.12. 2018).
31

Это обстоятельство становится одним из основных доводов Пентагона в пользу развития американского потенциала РСД/РМД наземного базирования с последующим возможным его размещением на американских базах в азиатских странах – союзницах США, прежде всего в Японии и в Южной Корее. Однако их позиция относительно гипотетической вероятности такого развертывания всё ещё не до конца ясна, как, впрочем, и американские намерения на этот счёт. Пока что реакция азиатских союзников США на заявления Д. Трампа, хотя и не отличается позитивным тоном, но всё же более сдержана по сравнению с той, что наблюдается у американских партнёров в Европе20.

20. U.S Withdrawal from INF Treaty Leaves Japan in Precarious Diplomatic Situation // The Mainichi. Oct. 23, 2018. Available at: >>> 8.12. 2018).
32 Несомненно, что и Токио и Сеул опасаются растущей военной мощи Пекина, однако это не означает их готовности принять на своей территории американские ракеты во избежание провоцирования Китая. В вопросе о будущем ДРСМД, особенно на фоне нарастающего американо-китайского противостояния в АТР, японские и южнокорейские союзники США предпочли бы сохранение статус-кво, ограничивая масштабы американского военного присутствия на своей территории на уровне разумной достаточности, без выраженной антикитайской или антироссийской направленности. В отношениях с малыми странами подобная логика также была бы обоснованной. Например, учитывая, что для той же Южной Кореи потребность в американских войсках носит экзистенциальный характер и способствуют сохранению баланса сил между двумя корейскими государствами (РК и КНДР), Сеул скорее пожелал бы и впредь видеть их в таком же качестве, но не более того.
33

Другие же страны – реципиенты американских войск или военных объектов в АТР, такие как Австралия, Филиппины, Таиланд или Сингапур, вероятно, также предпочли бы видеть в США фактор усиливающий, а не ослабляющий их национальную безопасность21. В отличие от Вашингтона, расценивающего союзнические отношения с азиатскими странами в категориях поддержания выгодного для США регионального баланса, для них конфликт с Поднебесной может обойтись слишком дорого. Это же относится и к самой КНР и тем более к КНДР, которые в условиях конфликта с США могут предпочесть не отступление, а стратегию «всё или ничего», с высокой долей вероятности подвергнуть ракетному удару (возможно превентивному) американских союзников.

21. What Asia Thinks (But Won’t Say) About Trump Ditching Nuclear Treaty with Russia // South China Morning Post. Oct. 24, 2018. Available at: >>> (аccessed: 10.12. 2018).
34

Проблема мультилатерализации ДРСМД

 

Сложность и многогранность противоречий, систематически возникающих вокруг Договора РСМД за последнее десятилетие, неизбежно порождает споры вокруг его возможной модификации, а именно превращения из двустороннего в многосторонний документ.

35

Сама по себе эта идея, вскользь озвученная президентом США Д. Трампом в октябре 2018 г., не отличается новизной и скорее задает дискуссии вокруг ДРСМД новый импульс22. По факту же процесс придания Договору многостроннего характера начал реализовываться задолго до появления каких-либо официальных или неофициальных предложений по распространению положений Договора на третьи страны. Шаги в этом направлении были сделаны сразу же после распада СССР, когда помимо Российской Федерации как его правопреемницы, положения Договора обязались исполнять ещё пять из 15-ти бывших советских республик – Беларусь, Казахстан, Туркменистан, Украина и Узбекистан, хотя ни одна из них формально стороной Договора не являлась. Процесс инспекций в рамках ДРСМД осуществлялся на основе подписанных между этими странами и США двусторонних соглашений, а представители трёх республик (Белоруссии, Казахстана и Украины) стали подключаться и к работе Специальной инспекционной комиссии ДРСМД, последнее заседание которой состоялось в 2016 г.23 В начале 1990-х годов со стороны НАТО решение о ликвидации РСД/РМД приняли Франция и Великобритания, в одностороннем порядке отказавшиеся от наземного компонента ядерной триады в пользу морской (Великобритания), а также воздушной (Франция) составляющей.

22. Trump says China should be party to INF Treaty. // Politico. Oct. 23, 2018 Available at: >>> (аccessed: 28.12. 2018).

23. Bureau of Arms Control, Verification and Compliance Factsheet INF Treaty: At a Glance. U.S. Department of State. December 8, 2017 Available at: https://www.state.gov/t/avc/rls/2017/276359.htm (аccessed: 23.12. 2018).
36

На какое-то время процесс такого «негласного расширения» ДРСМД приостановился, до тех пор, пока в октябре 2007 г. на 62-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН представители РФ и США не сделали совместное заявление с призывом ко всем заинтересованным странам «обсудить возможность придания режиму глобального характера»24. Заявление привлекло внимание мирового сообщества к проблеме распространения ядерных и ракетных технологий, существенно обострившейся за два десятилетия, минувших с момента подписания ДРСМД, однако дальнейшего развития российско-американская инициатива не получила. Это было связано не в последнюю очередь с практическими сложностями её реализации, причём как сугубо техническими, так и политическими.

24. Joint U.S.-Russian Statement on the Treaty on the Elimination of Intermediate-Range and Shorter-Range Missiles at the 62nd Session of the UN General Assembly. US Department of State. October 25, 2007. Available at: >>> (аccessed: 4.01. 2019).
37

Технические причины лежат, прежде всего, в плоскости верификации процедур исполнения Договора. Опыт, полученный сверхдержавами в процессе уничтожения имеющихся у них арсеналов РСД/РМД, существенно снизил оптимизм относительно возможностей переноса отработанных верификационных схем на третьи страны. Даже, если идея расширения Договора окажется политически приемлемой для других государств, осуществить её технически окажется крайне непростой (если вообще осуществимой) задачей. Проблема заключается в том, что отнести те или иные ракетные системы к классу РСД/РМД можно лишь весьма условно. Закреплённый в Договоре 1987 г. критерий классификации дальности полёта – средняя (от 1000 до 5500 км) и меньшая (от 500 до 1000 км) – является скорее «нормативно-юридическим», а отнюдь не строго «научно-техническим»25. Параметры определения дальности были детально прописаны в крайне громоздких протоколах о процедурах ликвидации и об инспекциях26. Однако на практике тактико-технические характеристики современных ракетных средств поражения подвержены конструктивным изменениям, что позволяет переводить их из одного класса вооружений в другой, повышая или уменьшая дальность полета. Расхождения в оценках возможностей самых разных типов новых российских ракет по их дальности (от Р-500 и РС-26 до 9M729), ставшие предметом разногласий между Москвой и Вашингтоном, представляют собой яркий пример этой проблемы27.

25. Надточей Ю.И. Европейская безопасность и российский ракетный вопрос. Российский Совет по международным делам. 16 апреля 2014. Available at: >>> (аccessed: 10.12. 2018).

26. Протокол о процедурах, регулирующих ликвидацию ракетных среств, подпадающих под действие Договора между СССР и США о ликвидации их ракет средней дальности и меньшей дальности. Конвенции и соглашения ООН. Available at: >>>  (аccessed: 5.01. 2019); Меморандум о договорённости об установлении исходных данных в связи с Договором между СССР и США о ликвидации их ракет средней дальности и меньшей дальности. Конвенции и соглашения ООН. Available at: >>> (аccessed: 5.01. 2019).

27. Schwartz P. Russian INF Treaty Violations: Assessment and Response. October 16, 2014. Available at: >>> (аccessed: 22.12. 2018).
38 Не менее важная проблема заключается в разграничении РСД/РМД на ядерные и неядерные, поскольку спецификацию конкретных носителей невозможно отследить в принципе. Единственным работающим вариантом в этой связи, остаётся воспроизводство прежней советско-американской схемы Договора – полной ликвидации всех имеющихся у его потенциальных участников ракет подобного класса. Для стран, обладающих таким оружием, среди которых большинство составляют развивающиеся государства, подобный «нулевой вариант» решения проблемы вряд ли может оказаться приемлемым, поскольку ликвидация ракетных систем лишит их возможности хоть какого-то эффективного сдерживания более сильных соседей-противников.
39

В этой связи совместные российско-американские инициативы по расширению круга участников ДРСМД, в понимании развивающихся стран звучат скорее как призывы к их одностороннему разоружению при сохранении его действующими участниками (США и РФ) значительных ракетно-ядерных потенциалов, не подпадающих под действие Договора. Подобное скептическое отношение малых и средних ядерных государств к перспективам разработки какой-либо «многосторонней версии» Договора вряд ли может считаться беспочвенным ввиду нараставших в последние десятилетия интервенционистских тенденций в политике ведущих стран Запада. Военные операции США и их союзников в Ираке, Ливии, Сирии, заключавшие в себя помимо всего прочего философию «силового разоружения», на практике не только не привели к сдерживанию процесса распространения ракетных технологий, но и способствовали его нарастанию. По мнению некоторых экспертов, именно иракская кампания США 2003 г. спровоцировала быстрое развитие ракетных программ Ирана и КНДР на рубеже 2000-х – 2010-х годов28.

28. Sidhu P. W. Why Missile Proliferation is so Hard to Stop // Bulletin of Atomic Scientists. June 28, 2016 Available at: >>> (accessed: 22.12. 2018).
40 За последние два десятилетия наблюдается процесс не только горизонтального (расширение круга обладателей), но вертикального распространения (качественного совершенствования) ракетных вооружений малой дальности (до 300 и до 500 км). Они пополнили арсеналы без малого почти 40 государств. Среди них страны постсоветского пространства (Грузия, Армения, Белоруссия, Казахстан, Туркмения), Ближнего и Среднего Востока (Ирак, Иран, Афганистан, Египет, Сирия, ОАЭ и Йемен). В ряде случае, как это произошло с Ираном, Пакистаном, Индией и КНДР, подобные ракетные системы послужили начальной стадией для создания РМД (свыше 500) и РСД (свыше 1000 км.), оснащённых ядерными боевыми блоками.
41 В какой-то мере позиция третьих стран (особенно безъядерных) по отношению к ДРСМД оказалась созвучной их позиции в отношении другого важнейшего международного документа – Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Многими неядерными странами он до сих пор воспринимается как дискриминационный, поскольку страны – обладатели ЯО с их точки зрения так и не проявили волю к отказу как от самого этого оружия, так и от средств его доставки. Даже сам факт заключения ДРСМД между США и СССР, позиционировавшийся американской и советской сторонами как шаг именно в этом направлении, не был воспринят многими развивающимися странами (в основном членами Движения неприсоединения) как достаточная разоруженческая мера, о чём они заявили в ходе Обзорной конференции по ДНЯО ещё в 1990 году [Tarazkouhi S., Khosravi I. 2017: 122].
42

В подобном же ключе рассматриваются безъядерными государствами и периодически исходящие от Москвы или Вашингтона инициативы по расширению круга участников ДРСМД. У подавляющего большинства членов ООН нет чёткой позиции по этому вопросу, о чём свидетельствует довольно слабая поддержка российских или американских предложений, выдвигающихся на площадках международных организаций. Довольно красноречивым показателем здесь явилось, в частности, голосование в декабре 2018 г. по российской резолюции на ГА ООН в поддержку ДРСМД, которая была поддержана только 43 странами (при 46 голосовавших против и 73 воздержавшихся)29.

29. General Assembly Rejects Resolution Calling for Strengthening Russian-United States Compliance with Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty. UN Meeting Coverage, December 21, 2018 Available at: >>>(аccessed: 2.01.2019).
43 Для большой группы обладателей РСД/РМД гораздо более значительным, по сравнению с любыми разоруженческими резолюциями, является сам факт неоднократной демонстрации Пентагоном (а в последние годы и российским Генштабом) возможностей использования ракетной техники морского или воздушного базирования в ходе военных операций в самых разных конфликтных регионах планеты. Не обладая такими современными ударными системами на море и воздухе, третьи страны, опирающиеся преимущественно на более простые, но довольно надёжные системы наземного базирования, вряд ли поспешат расстаться с ними [Arbatov A. 2008, p. 30]. Тем более, что лишь одной их политической воли здесь будет явно недостаточно. Потребуется разработка более сложной и продвинутой модели сотрудничества в сфере контроля над вооружениями в условиях ХХI века.
44 Остаётся открытым и вопрос относительно политической воли самих инициаторов мультилатерализации ДРСМД – России и Соединённых Штатов. Сомнения в искренности их намерений сохранить Договор неоднократно высказывались в экспертной среде, не говоря уже об отсутствии со стороны участников Договора каких-либо внятных попыток проработки политических и технических возможностей распространения его действия на третьи страны. Видный специалист Института Брукингса С. Пайфер в этой связи отмечает, что истинная задача американской дипломатии состоит в том, чтобы «мультилатерилизовать проблему ДРСМД с целью усилить давление на Москву со стороны третьих стран» [Pifer S. 2017]. Однако если эти попытки не приведут к искомому результату, американское руководство снизит для себя набор возможных альтернатив, которые вероятно сведутся к двум решениям – выходу из ДРСМД «для сохранения лица» или признанию ошибочности идеи расширения ДРСМД с возвратом к мысли о неизменности двустороннего характера Договора и с исключительно российско-американскими обязательствами, вытекающими из него. Ни одно из этих решений в силу их жёсткости, скорее всего, не устроит ни американскую, ни российскую сторону, что порождает к жизни ещё один вероятный сценарий – «заморозку» договора на неопределенный срок по аналогии с Договором об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ).
45 На фоне решений о приостановке исполнения условий Договора, принятых Москвой и Вашингтоном почти синхронно в начале февраля 2019 г., подобный сценарий уже не представляется нереалистичным. С формально юридической точки зрения в таких условиях режим РСМД может существовать ещё некоторое время, оставаясь при этом недействующим на практике, что позволит сторонам определиться с будущим Договора по прошествии нескольких лет и в обстановке меньшей нервозности. В любом случае, сторонам потребуется пауза, возможно весьма продолжительная, прежде чем возвращаться к вопросу о создании новых режимов контроля над вооружениями безотносительно того, каким будет их содержание, направленность или круг участников.
46

Заключение

 

Режим Договора РСМД оказался вплетённым в сложную военно-политическую ткань, сотканную его участниками – США и Российской Федерацией в условиях их меняющихся приоритетов в области национальной безопасности. Постепенно разуверяясь в надёжности Договора, обе стороны предпочли сделать ставку на развитие дополнительного потенциала ракетно-ядерного сдерживания и проецирования силы, в котором нестратегическим ракетным вооружениям предстоит сыграть, видимо, не последнюю роль. Это обстоятельство затруднит возможности поиска путей придания ДРСМД многостороннего характера, подталкивая третьи страны к поиску необходимых альтернативных решений, позволяющих им сохранить приемлемый уровень безопасности в условиях деградирующих систем контроля над вооружениями. Однако такие решения вряд ли могут быть сугубо односторонними. Зависимость большого числа стран от условий исполнения Договора его изначальными участниками породила сложный характер многосторонних связей, своего рода «осей партнёрства» и противоположных им «осей противостояний» между группами государств и их союзами, негласно завязанных на систему двусторонних российско-американских обязательств, вытекающих из ДРСМД.

47 Какими бы ни были действительные мотивы сторон, лежащие в основе идей о модернизации Договора, они не способны скрыть один очевидный факт: в условиях быстро меняющейся международной ситуации режимы контроля над вооружениями времен холодной войны вряд ли могут выполнять возложенную на них функцию сохранения мира и стабильности. Потребуются более продвинутые, отвечающие вызовам времени механизмы предотвращения гонки вооружений и нераспространения ОМУ и ракетных технологий, которые в условиях глобализации вряд ли станут уделом только избранной группы великих держав, требуя максимально широкого участия разнообразных действующих лиц с учётом их интересов и на основе максимальной гибкости принимаемых решений.

References

1. Arbatov A. 2008. INF Treaty: Twentieth Anniversary. Russia, Arms Control, Dis-armament and International Security. IMEMO Supplement to the Russian Edition of the SIPRI Yearbook 2007 / Compiled and Edited by Kaladine A., Arbatov A. IMEMO. P. 25-34.

2. Bell D. 2008 Bunker Busting and Bunker Mentalities, or Is It Safe to Be Under-ground? // South Atlantic Quarterly. 2008, Vol. 107, No. 2. PP. 213-229

3. Bohlen A., Burns W., Pifer S., Woodworth J. 2012. The Treaty on Intermediate-Range Nuclear Forces: History and Lessons Learned. Brooking Arms Control series. Paper 9 December 2012 Available at: https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/30-arms-control-pifer-paper.pdf (accessed: 16.12. 2018). 2019).

4. Kristensen H. M., Norris R. S. 2018. Chinese Nuclear Forces, 2018 //Bulletin of the Atomic Scientists. Vol. 74, No. 4. PP. 289-295 Available at: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/00963402.2018. (accessed: 14.12.2018).

5. Kristensen H. M., Norris R. S. North Korean Nuclear Capabilities, 2018 //Bulletin of the Atomic Scientists. 2018, Vol. 74, No. 1. PP. 41-51 Available at: https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/00963402.2017. (accessed: 16.12. 2018).

6. Kristensen H. M., Korda M. Indian Nuclear Forces, 2018 // Bulletin of the Atomic Scientists. 2018, Vol. 74, No. 6, PP. 361-366, Available at: https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/00963402.2018.1533162?needAccess=true. (accessed: 16.12. 2018).

7. Kristensen Hans M., Norris R. S., Diamond J. Pakistani Nuclear Forces, 2018 //Bulletin of the Atomic Scientists. 2018, Vol. 74, No .5, PP. 348-358, Available at: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/00963402.2018.1507796 (accessed: 16.12. 2018).

8. Kuhn U. and Peczeli A. Russia, NATO, and the INF Treaty // Strategic Studies Quarterly. 2017. Vol. 11, N 1. PP. 66-99

9. McDonough D. S. 2004. The "New Triad" of the Bush Administration: Counterpro-liferation and Escalation Dominance in U.S. Nuclear Strategy // International Journal. 2004, Vol. 59, No. 3. PP. 613-634

10. Pifer S. The Future of U.S.-Russia Nuclear Arms Control. AIP Conference Proceed-ings 1898, 020001 (2017). Available at: https://aip.scitation.org/doi/pdf/10.1063/1.5009206 (accessed: 23.12. 2018).

11. Sidhu P. W. Why Missile Proliferation is so Hard to Stop // Bulletin of Atomic Sci-entists. June 28, 2016 Available at: https://thebulletin.org/roundtable_entry/why-missile-proliferation-is-so-hard-to-stop/ (accessed: 22.12. 2018).

12. Tarazkouhi S. H., Khosravi I. The Non-Aligned Movement and Nuclear Disarma-ment: Stance and Actions. // Journal of World Sociopolitical Studies. 2017, Vol. 1, No. 1. PP. 113-138

13. Thomas J. Why the U.S. Army Needs Missiles // Foreign Affairs. 2013, Vol. 92, No. 3. P. 137Ts44.

Comments

No posts found

Write a review
Translate