Québeс in Canada Federal Model: the Modern Stage
Table of contents
Share
QR
Metrics
Québeс in Canada Federal Model: the Modern Stage
Annotation
PII
S032120680006807-1-1
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Maria Solyanova 
Affiliation: Primakov National Research Institute of World Economy and International Relations, RAS
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Pages
98-117
Abstract

Issues of the right to self-determination, independence, separatist sentiments never lose their relevance. Against the background of intensified religious, linguistic and ethnic clashes in various multireligious and multiethnic States of the world, federal states that historically faced the struggle for independence on their territory are of particular interest. Canada has extensive experience in the development of the federation in conflict with one of the provinces – Québec. To date, the federal center has developed a fairly successful model of relations with the French-speaking province, but separatist sentiments remain a constant factor in the federal process in Canada. For centuries, the question of obtaining sovereignty of Québec somehow arises in the process of developing intergovernmental relations between the federal authorities and the province, as well as in the process of political struggle at the regional level. This article analyzes the historical aspects of the emergence of separatist sentiments in Québec, the development of the idea of independence in the modern society of the province, as well as the evolution of relations between the federal center and the government of Québec in the process of regulating the secession problem. The study of intergovernmental relations between Canada and the province of Québec seeks to show that such a sensitive issue as secession may be resolved if there is political will on the part of both the Federation and the region, as well as the desire to take concrete political, economic and legal steps and to come to a compromise.

Keywords
Canada, Québec, province, separatism, secession, independence, intergovernmental relations
Received
14.06.2019
Date of publication
30.09.2019
Number of purchasers
63
Views
5651
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article and additional services
Whole issue and additional services
All issues and additional services for 2019
1

ВВЕДЕНИЕ

 

На современном этапе развития международных отношений тенденции распространения сепаратизма, направленного на политическое обособление отдельных этнических групп, по-прежнему ставят под угрозу территориальную целостность государств, становятся причиной межнациональных конфликтов, социально-экономических и политических конфликтов. Поддержание безопасности и установление стабильных и прочных межнациональных отношений – среди приоритетных задач государств современного мира. Особого внимания заслуживает опыт федеративных государств, в которых сохраняются сепаратистские настроения в той или иной форме на протяжении всей истории. В этой связи канадская федеративная система на протяжении нескольких десятилетий демонстрирует эффективность своей модели регулирования федерально-провинциальных отношений, связанных с определением статуса Квебека.

2 Вопросу канадского федерализма и сепаратизма в провинции Квебек посвящено множество работ. Так, Д. Смайли [Smiley D.V., 1965], П.Э. Трюдо [Trudeau P.E., 1968], Р. Уоттс [Watts R.L., 1997] в своих книгах всесторонне исследовали взаимоотношения федерального центра и провинций; канадский историк С.Б. Райерсон [Ryerson S.B., 1980] анализировал развитие отношений с Квебеком и исторические предпосылки квебекского сепаратизма. Американский профессор политологии У. Томпсон посвятил в своём обстоятельном труде отдельную главу проблеме Квебека в современной Канаде [Thompson W.C., 2018]. Среди отечественных экспертов следует выделить работы К.Ю. Барановского [2001], А.И. Черкасова [2001], С.Ю. Данилова [2012], а также монографию коллектива авторов под редакцией В.И. Соколова, выпущенную к 150-летию канадской государственности [Канадa: современные тенденции развития, 2017].
3 Предпосылками формирования сецессионских настроений в провинции Квебек были и влияние католической церкви, и политика местных властей, направленная на стимулирование высокого уровня рождаемости и сохранение традиционных ценностей, а также недальновидные политические шаги Великобритании по принудительной интеграции франкоязычной части Канады с англоязычной. Поощрение преобладания англоязычного населения над франкоязычным, сокращение языковых прав франкоговорящих жителей в политической, общественной и образовательной сферах, принятие в 1840 г. «Акта о Союзе» (Act of Union), объединившего Нижнюю и Верхнюю Канаду, рост шовинистских настроений против франкоязычного населения, культивация их самоидентификации в качестве граждан второго сорта, отсутствие социальной защищённости, бедность, необразованность, давление католической церкви только обострили ситуацию и ускорили рост недовольства среди франкоязычных граждан, а также привели к формированию ряда психологических комплексов, страха перед ассимиляцией.
4 Политика местной власти, и меры, предпринятые федеральным правительством к 1970 г. для развития Квебека (например, провинции ежегодно выделялось субсидирование из федеральной казны, составлявшее около 1 млрд канад. долл., оказались недостаточными для преодоления социально-экономического отставания провинции, которое продолжало подпитывать националистические настроения квебекцев. Разногласия между федеральным центром и провинцией обострились до такой степени, что оформившаяся к тому времени идея независимости Квебека получила значительную поддержку населения. Доказательством тому стали радикализация борьбы за независимость, рост агрессивности в риторике и действиях, начало которым положила созданная в 1963 г. организация «Фронт освобождения Квебека» (ФОК). Террористические акты, совершённые этой леворадикальной группировкой в 1969–1970 гг. (в частности, похищение и убийство в 1970 г. боевиками ФОК вице-премьера и министра труда Квебека П. Лапорта, вызвавшее кризис в Канаде) [Thompson W.C., 2018], привели к тому, что в провинции в мирное время было введено военное положение и в Квебек вошли войска. Кроме того, преступления, совершённые «Фронтом освобождения Квебека» (организация была распущена в 1971 г.), повергли в шок не только мировое сообщество, но и самих квебекцев. С тех пор главной особенностью квебекского сепаратизма является не просто его мирный, ненасильственный характер, а принципиально правовой, т.е. провинциальное правительство отстаивает своё право на самоопределение в рамках действующего законодательства, используя юридические рычаги и методы воздействия на федеральный центр. В свою очередь, канадские политики пришли к осознанию, что с Квебеком необходимо вести диалог с равных позиций, учитывая особый исторический путь провинции и самобытность её населения. Подобный устный «социальный контракт» между правительством Квебека и федеральными властями характеризует всю последующую историю двусторонних взаимоотношений.
5 После кризиса 1970 г., связанного с действиями ФОК, для деэскалации межправительственных отношений федеральные власти достигли договорённости с провинциальным правительством, в результате которой политические позиции Квебека стали усиливаться, в частности в 1977 г. при премьере провинции Рено Левеке был подписан «закон 101», более известный как «Хартия французского языка» (Charte de la langue Française), который закрепил провозглашение французского языка в качестве государственного. Однако проблема сецессии Квебека вновь обострилась в 1976 г., когда экономический кризис и рост инфляции в Канаде, спровоцировал в провинции гораздо больший спад экономики и рост безработицы, чем в других регионах федерации.
6 В мае 1980 г. правительство Квебека добилось проведения референдума о независимости. Но результаты референдума не оправдали надежд сторонников сецессии: 40,44% человек высказались за отделение провинции Квебек от Канады, тогда как 59,56% – против [1]. Однако результаты референдума 1980 г. не остановили развитие движения за независимость Квебека. Победа на выборах 1981 г. основанной Р. Левеком в 1968 г. Квебекской партии и переизбрание его на пост премьера провинции показали, что популярность идеи не только не ослабевала, но увеличивалась.
7 Попытка проведения конституционных реформ и односторонняя патриация Конституции федеральными властями без учёта мнения квебекцев только усилили недовольство в провинции. Квебек отказался подписывать Конституционный акт 1982 г., посчитав его не соответствующим интересам провинции и не отражающим «особого статуса» Квебека. Требование о конституционном признании «особого статуса» было одним из основных на переговорах в Мичлейке в 1987 г. между федеральными властями и представителями провинции, и оно было включено в соглашения, которое, однако, хотя и было подписано, но в силу не вступило и осталось лишь устной договорённостью. Требования не были выполнены, и провинция до сих пор не подписала Конституционный акт 1982 года.
8 30 октября 1995 г. состоялся второй референдум по вопросу независимости, продемонстрировавший то, что идея независимости остаётся популярной среди квебекцев. Результаты голосования показали, что, хотя 50,58% населения выступили против отделения Квебека и создания суверенного государства, но 49,42 % проголосовали «за», то есть процент сторонников отделения вырос почти на 10%. В то же время результаты референдума, с одной стороны, продемонстрировали нежелание большинства квебекцев стать независимыми от Канады. С другой же стороны, тот факт, что почти половина населения высказалась за отделение, говорил о наличии глубокого системного кризиса, накопившихся проблемах в сферах политики государственного управления, федерально-провинциальных отношений и мультикультурализма, способных привести к серьёзным последствиям для территориального устройства Канады, нерушимости государственных границ.
9 После проведения второго референдума право Квебека на сецессию было рассмотрено в 1998 г в Верховном суде Канады. Согласно его решению, Квебек не может отделиться в одностороннем порядке, так как это противоречит конституционным актам, «конституционно-правовым обычаям (конвенциям), сложившимся в федерации, и международно-правовым нормам». Однако оговаривалось, что Квебек может путём политических переговоров с федерацией добиться внесения «разрешительных» конституционных поправок, не ущемляющих права федерального правительства, правительств других провинций и граждан Канады «независимо от места их проживания». К тому же сецессия должна быть одобрена квалифицированным большинством граждан провинции Квебек [2].
10 Это решение Верховного суда вызвало дискуссии как среди сторонников, так и среди противников отделения Квебека. Противники заявляли, что решения суда не подлежат пересмотру и единство федерации отныне не может быть нарушено. Сторонники же сецессии возражали, что, поскольку оговариваются допустимые с точки зрения закона способы решения вопроса, значит, суд допустил и саму возможность сецессии.
11 Вслед за решением Верховного суда правительство Канады в 2000 г. приняло «Акт о ясности» (Act for Clarity), направленный на введение в действие положений, изложенных в данном судебном заключении по делу об отделении Квебека [3]. Акт предусматривал регулирование в провинции возможных политических или правовых коллизий и действий федеральных институтов в случае попыток сецессии. В 2006 г. Палата общин федерального парламента приняла резолюцию «О нации квебекцев в составе единой Канады» [4]. Согласно резолюции была официально признана не только «самобытность народа Квебека», но и подтверждались ранее принятые акты о передаче под юрисдикцию провинции вопросов иммиграции, языка и культуры.
12 Таким образом, с одной стороны, можно считать, что закрепился особый статус провинции Квебек на законодательном уровне. Однако если учесть, что, в соответствии с правовой системой Канады, резолюция не является поправкой к Конституции и в любой момент может быть отменена другой резолюцией парламента, то можно сделать вывод, что статус Квебека, закреплённый этими законами, не даёт конституционных гарантий и в любой момент может быть изменен.
13

АКТУАЛЬНА ЛИ ИДЕЯ НЕЗАВИСИМОСТИ В СОВРЕМЕННОМ КВЕБЕКЕ?

 

Оба референдума о независимости были организованы при участии Квебекской партии (КП) в периоды её нахождения у власти в 1976–1985 гг. и в 1994–2003 гг. Её политическое влияние было сильно вплоть до 2000-х годов, но выборы 2014 г., на которых КП получила 30 мест и, тем более, 2018 г., когда у КП осталось только девять мест, продемонстрировали спад её позиций среди избирателей. Значительную часть населения провинции оттолкнули непопулярные меры, в частности принятие «Хартии о светскости» и законопроект “Bill 78” [5], который вызвал массовые студенческие протесты в различных городах провинции. Комиссия по правам человека в Квебеке назвала этот законопроект «нарушающим основные права и свободы, гарантированные Хартией прав и свобод».

14 Существенная потеря Квебекской партией мест в Национальной Ассамблее может доказывать снижение общественной поддержки идеи независимости. Действительно, сторонники отделения Квебека сегодня не в состоянии аргументировать перед избирателями его необходимость. Все доводы сводятся к идее защиты французского языка как символа сохранения национальной идентичности. Кроме того, населению не предлагается сколько-нибудь обоснованный план по реализации сецессии. Её сторонники не продумывают последствия отделения от Канады по таким важнейшим вопросам, как тарифное регулирование, банковское обслуживание, транспортная система, бюджетная сфера, фискальные трансферты и денежно-кредитная политика. Например, в случае сецессии Оттава прекратит перечисление федеральных трансфертов, которые в 2010–2011 гг. составляли 17,267 млрд канад. долл., а к 2018–2019 гг. выросли до 23,677 млрд канад. долл. [6]. А значит, правительству Квебека пришлось бы либо увеличивать налоги, либо сокращать расходы, в том числе в социальной сфере, либо наращивать долг. Любой из этих вариантов был бы нежелателен для экономического развития провинции, и рано или поздно избиратели стали бы задаваться вопросом о целесообразности и взвешенности принятого решения о независимости.
15 Вопрос проведения успешной сецессии Квебека сталкивается с рядом других трудностей. В отдельных районах провинции большинство населения является аборигенным или англоязычным и выступает категорически против сецессии. Более того, они заявляют о намерении провести собственный (независимый от правительства провинции) референдум, если в Квебеке состоится голосование по отделению от Канады. Экономический рост в провинции также не способствует усилению антифедеративных настроений и нивелирует целесообразность возможной сецессии. Меры, принятые федеральным правительством Канады по децентрализации, также оказали серьёзное влияние на снижение сепаратистских настроений. В результате этих мер в настоящее время Квебек обладает большими властными полномочиями, чем другие провинции.
16 И всё же, хотя некоторые исследователи говорят о симметричности федерализма Канады, при анализе правового и политического аспектов канадской внутренней политики некоторые моменты обращают на себя внимание в качестве весомых аргументов в пользу асимметричного характера государственной организации.
17 Примером асимметричного характера канадского федерализма и особого подхода Оттавы к Квебеку может служить законодательно закреплённое требование о назначении минимум трёх судей от провинции в состав судейского корпуса Верховного суда Канады. Данное требование закреплено в положениях 6 и 6.1 закона 1985 г. «О Верховном суде», введённых в действие поправками 1974–1976 гг. и 2013 г.[7]. Данный закон не содержит подобной нормы в отношении других девяти провинций.
18 Ещё одним свидетельством асимметричного подхода федерации к Квебеку является поправка 1997 г к Конституционному акту 1867 г., которая внесла пункт 93А, исключающий Квебек из раздела 93 [8] о предоставлении провинциям исключительных полномочий выбирать свою систему образования, в том числе формировать школьные советы в соответствии с языковыми направлениями.
19 Другой характерный пример асимметричности – федерально-провинциально-территориальное Соглашение о здравоохранении и его финансировании. Вместе с документом в сентябре 2004 г. было принято отдельное коммюнике, обозначающее, с одной стороны, приверженность Квебека основным целям соглашения – своевременному доступу к качественной медицинской помощи и сокращению времени ожидания, с другой – подтверждающее юрисдикцию провинции в сфере здравоохранения, основанную на «асимметричном федерализме, то есть гибком федерализме, который, в частности, допускает существование конкретных соглашений и договорённостей, адаптированных к специфике Квебека» [10]. Более того, в отличие от других девяти провинций, на которые распространяется действие Канадского пенсионного плана, в провинции действует свой Пенсионный план. В сфере занятости и иммиграции Квебек также обладает более широкими полномочиями, чем остальные провинции, например, он имеет собственную программу бизнес-иммиграции, которая не входит в федеральную «Канадскую визовую программу для стартапа» [9].
20 Опасения языковой ассимиляции в настоящее время также не являются преобладающими среди франкоязычного населения Квебека. Опросы, проведённые в августе 2018 г. крупнейшим канадским социологическим институтом «Леже маркетинг», показывают, что если на момент проведения социологического исследования состоялся референдум о независимости, то 63% респондентов проголосовали бы против суверенитета и только 37% – за [10].
21 Вместе с тем, квебекские власти последовательно отказываются участвовать во многих инициативах федерального правительства и межправительственных переговорах. Так, в 1998 г. было подписано Общеканадское соглашение по гармонизации окружающей среды, призванное уладить межправительственные противоречия в сфере экологии. Квебек не только не участвовал в переговорах, но и не подписал сам документ. Также не было подписано Квебеком и разработанное федеральным центром Рамочное соглашение социального союза 1999 г., целью которого было развитие федерально-провинциального взаимодействия для преобразования социальной системы на основе панканадского консенсуса, сохраняются и другие противоречия между провинцией и федеральным центром, например, в сфере образования.
22 Сегодня провинция обладает достаточно широкими полномочиями в области пенсионного обеспечения, предоставлении пособий по беременности и материнству/отцовству, в иммиграционной сфере и международных отношениях. Федеральное правительство стремится удовлетворить квебекские власти с тем, чтобы сохранить целостность государства. Однако любой неверный, с точки зрения квебекцев, политический шаг в долгосрочной перспективе может снова обострить эти отношения и вновь выдвинуть вопрос о сецессии на передний план.
23 Несмотря на победу на выборах 2018 г. «Коалиции за будущее Квебека», КБК (Coalition Avenir Québec), отрицающей возможность проведения референдума о независимости, нельзя сказать, что сепаратистские настроения в провинции бесповоротно утратили свою актуальность. Это становится очевидным, если взглянуть на электоральные результаты другой квебекской партии – «Солидарный Квебек» (Québec solidaire), ранее имевшей маргинальный характер и занявшей радикальную позицию в вопросе независимости, хотя и с явно популистскими целями. С 2007 г. эта партия увеличивала свою электоральную поддержку в провинции, и с 2008 г. усиливала политические позиции в Национальной ассамблее Квебека Если в 2008 г. она получила одно место в ассамблее, в 2012 г – два, в 2014 г. – три, то 2018 г. стал поворотным в её политической судьбе: она получила десять мест, отобрав их у Либеральной и Квебекской партий, и стала третьей в парламенте Квебека. Это позволило ей сформировать вторую оппозиционную группу [11]. Кроме того, за «Солидарный Квебек» и Квебекскую партию проголосовали более трети избирателей. Такое усиление партий, призывающих к борьбе за независимость провинции и принятие конституции независимого Квебека, заставляет усомниться в том, что идея сепаратизма ушла из политической жизни провинции. Скорее, в данном случае речь идёт о том, что избиратели отдают предпочтение новой силе, которая сможет отстаивать их интересы, в том числе и по вопросу отделения от федерации, в будущем.
24 Несмотря на малочисленность партии «Солидарный Квебек» в Национальной ассамблее, в следующем электоральном цикле эта партия вполне может заручиться большей поддержкой избирателей, как это произошло с Квебекской партией: в 1972 г. она получила всего шесть мест, а в 1976 г. победила на выборах и пробыла у власти вплоть до 1985 года.
25

КВЕБЕК ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ ФРАНСУА ЛЕГО

 

Феномен победы на выборах 2018 г «Коалиции за будущее Квебека» во главе с Ф. Лего требует теоретического осмысления как политологами, так и политическими деятелями не только в контексте изучения квебекского национализма, но и понимания глубоких изменений в общественном сознании квебекцев, восприятия ими своей идентичности и пути развития провинции, в которой они живут [12]. Что послужило причиной того, что партия, созданная только в 2011 г., смогла обойти Либеральную и Квебекскую партии, получив большинство в Национальной ассамблее (собрании) провинции, – беспрецедентный случай за почти 50 лет политический борьбы между двумя крупнейшими партиями в провинции.

26 Мотивы электорального поведения квебекских избирателей представляют собой значительный интерес для анализа. Хотя при либеральном правительстве Филиппа Куйяра экономика Квебека росла, безработица оставалась на низком уровне (более того, наблюдался дефицит рабочей силы), а бюджет был профицитным, экономические успехи не оказали положительного влияния на большую часть избирателей, и Либеральная партия получила лишь 29 мест в законодательном органе провинции. Квебекская партия потерпела ещё более сокрушительное поражение за всё время своего существования и получила только девять мест. Неуклонный спад популярности двух крупнейших партий провинции свидетельствует, с одной стороны, об их неспособности предложить избирателям актуальные пути развития квебекского общества, с другой – об изменениях социально-психологической и ценностной детерминанты электорального поведения квебекских избирателей.
27 Следует отметить, что тенденции электорального выбора, с которыми столкнулись политические деятели и в США, и в Европе, демонстрируют значительное влияние популистской риторики и электоральной усталости. Эти тенденции, по-видимому, проявились и на провинциальных выборах 2018 г. в Квебеке, выявив необходимость смены политических элит, формирования нового политического мышления и актуализации старых идеологических схем, а Коалиция за будущее Квебека, руководимая Ф. Лего, оказалась более способна адаптироваться к изменившимся требованиям квебекского общества, чем старые партии.
28 На сегодняшний день Квебек выразил свою готовность развиваться в рамках единого государства, единой правовой, политической и экономической систем, сотрудничать с правительством Канады и другими провинциями и территориями, вносить свой вклад в углубление межправительственного диалога и формирование обновленной федерации. КБК пообещала сохранить Квебек в составе Канады и не проводить референдум об отделении. Вместе с тем, будучи националистической партией, она объявила, что будет требовать получения провинцией большей независимости от федерального центра, а также конституционного закрепления статуса квебекской нации. По этим и многим другим вопросам КБК сходится с предыдущим либеральным правительством, которое в 2017 г. по случаю 150-летия образования Канадской Федерации опубликовало стратегию «Квебекцы: наш способ быть канадцами» [13], в основу которой во многом положены идеи и условия безуспешной Мичлейкской договорённости 1987 г. Если посмотреть программу КБК, партийные документы, принятые ещё до прихода к власти, опубликованные проекты и идеи развития провинции, идентичность взглядов со стратегией Либеральной партии становится очевидной. Поэтому было бы интересно посмотреть на названный выше документ в контексте концептов будущего развития квебекского общества, обнародованных КБК.
29 Появление стратегии «Квебекцы: наш способ быть канадцами» представляет собой важный этап в развитии федерально-провинциальных отношений, так как он демонстрирует всю успешность, эффективность и результативность предпринимаемых федеральным центром действий в отношении провинции. Документ имеет 180 страниц текста и включает четыре основных раздела – историю становления Канадской Федерации и провинции Квебек, политическое и правовое развитие Канады и провинции с 1995 г. по настоящее время, видение Квебеком развития федерации, межправительственных отношений в составе единого государства, а также определение необходимости подтверждения федеральным центром специфики провинции. Особый интерес представляет раздел, посвящённый современному состоянию провинции в рамках Канадской Федерации и предложениям провинции по развитию межправительственных отношений. Стратегия содержит пять основных условий, выдвигаемых провинцией федеральному правительству, большинство из которых КБК называет приоритетными для развития стабильности и процветания провинции.
30 Документ определяет квебекскую нацию следующими словами: «Все люди, живущие в Квебеке», включая франкоязычное и англоязычное сообщества, а также 11 коренных народов. Подтверждается приверженность квебекской нации демократическим ценностям, идее «открытости и всеобщего участия» [12: 95]. При этом неоднократно подчёркивается, что Квебек как «франкоязычное государство» обладает национальными культурными особенностями, подлежащими конституционному признанию, охране и поддержке со стороны Канады с тем, чтобы провинция могла полноценно развиваться в рамках единой федерации, а Канада «могла служить примером и источником вдохновения для всего мира» [12: 91].
31 КБК позиционирует себя в качестве партии, отстаивающей интересы всех квебекцев – и франкоговорящих, и англоговорящих, и коренного населения. Премьер, хотя называет себя «националистом» и, подобно президенту США Д. Трампу, главным лозунгом которого является «Америка прежде всего», продвигает слоган «Квебек прежде всего», не выступает за сецессию и проведение референдума о независимости. Главной задачей Ф. Лего в качестве сторонника идеи «особого общества» и полного конституционного признания Квебека как нации, остаётся получение большей автономии в различных сферах, отстаивание интересов провинции, но в рамках единой Канады – «Квебекцы прежде всего, но в составе Канады» [13], что в целом согласовывается с общим подходом к проведению межправительственных переговоров, исходя из национальных интересов провинции и идеи «особого общества». Как видно из принятого в 2015 г. документа КБК «Новый проект для националистов Квебека», целью партии является «установление новых отношений между Квебеком и Канадой на благо всех» [14]. В официальном заявлении по вопросу идентичности и культуры КБК также выступила за получение «большей автономии для Квебека в Канаде с целью полного конституционного признания в качестве нации» [15].
32 Документ 2017 г. «Квебекцы: наш способ быть канадцами» целиком построен на включённую ещё в Мичлейкскую договорённость концепцию «особого общества» (distinct society), то есть общества, которое значительно отличается от всей остальной Канады, имеет специфические черты национального характера, что должно, в соответствии с концепцией, отражаться на развитии идеи асимметричной федерации. Такая форма наиболее полно представляла бы интересы всех провинций, в том числе учитывала бы национальные особенности Квебека за счёт асимметричной (неравномерной) передачи определённых сфер ответственности от федерального правительства регионам. При этом подчёркивается, что такая федеральная асимметрия ни в коей мере не будет подпитывать сецессионистские настроения и угрожать распадом государственности. Наоборот, гибкость, подобный подход в сфере межправительственного взаимодействия, главным образом в отношении Квебека, будет означать формальное подтверждение федерацией особого положения провинции, а также продемонстрирует, что Канада встала на путь формирования «более плюралистической концепции федерализма».
33 Тема модернизации канадского федерализма и вопросы получения большей независимости Квебека и передачи больших полномочий провинции являются приоритетными в стратегии КБК. Правительство Ф. Лего выступает также за значительное расширение полномочий провинции, в том числе в сфере экономики и финансов. Так, КБК стремится к получению большей налоговой автономии, которая является основой полномочий квебекского государства [16]. В стратегии отмечается, что одной из нерешённых проблем Канадской Федерации является «вертикальный фискальный дисбаланс», а также возможности федерального давления за счёт трансфертов, подчёркивается необходимость пересмотра федеральных расходных полномочий, которые зачастую выступают механизмом вмешательства в дела провинции в нарушение конституционных актов, установленных принципов разделения властей и «неподчинения одного правительства другому». Так называемые «федеральные интервенции», то есть инвестирование правительством в сферы провинциальной юрисдикции (образование, здравоохранение, социальное обеспечение), оказывают негативное влияние на развитие федерально-провинциальных отношений. Поэтому помимо законодательного ограничения и конституционного закрепления полномочий правительства Канады в данной области, Квебек настаивает на расширении своей финансовой автономии, что также является продолжением положений Мичлейкской договорённости.
34 Негативным фактором, определяющим межправительственные отношения, остаётся нерешённость вопросов юридического характера. Так в стратегии «Квебекцы: наш способ быть канадцами», а также в документе партии большинства – «Проект для националистов Квебека» (то есть общества, которое значительно отличается от всей остальной Канады) указываются специфические черты национального характера, что должно отражаться на развитии идеи асимметричной федерации, содержится неудовлетворённость представительством провинции в таких государственных институтах, как Палата общин, Сенат и Верховный суд, которые, по мнению Квебека, необходимо реформировать с тем, чтобы обеспечить более справедливое представительство и главное – участие в формировании. В основном это касается Верховного суда, на назначение судей в котором провинции не могут повлиять, и поэтому их нейтральность и беспристрастие подвергаются сомнению.
35 Так, со времени Мичлейкских переговоров на повестке дня остаётся вопрос назначения трёх судей Верховного суда от провинции Квебек. Хотя данная проблема получила своё конституционное разрешение, механизм участия Квебека в процессе окончательного вынесения рекомендации о назначении судей не определён, о чём указывается в Проекте 2015 г. Это вызывает озабоченность новых провинциальных властей, требующих принятия межправительственного соглашения, отражающего особенности квебекской нации и традиций квебекского гражданского права.
36 То же касается важнейшего вопроса, не закреплённого на конституционном уровне, – возможности применения права вето при принятии конституционных поправок, вносящих изменения в процесс функционирования политической системы Канады.
37 Ещё один важный вопрос – требование провинции внести в конституционные акты положения об особых полномочиях Квебека в иммиграционной сфере, что также предлагалось в качестве конституционных поправок в несостоявшемся Мичлейкском соглашении. а также определено как главная задача новой партии большинства. КБК во главе с Ф. Лего выступает за получение полной автономии в вопросах отбора иммигрантов, критериев и условий иммиграционной политики провинции, в том числе в сфере воссоединения семьи.
38 Особой темой для провинции Квебек был и остаётся вопрос сохранения языка как части национальной идентичности, а также «экономического, социального и культурного развития». Проблема его признания на федеральном уровне, в том числе в рамках Конституции, как одной из важнейших частей канадской идентичности не теряет своей актуальности и содержится в различных официальных документах провинции. Например, в стратегии 2017 г. высказываются опасения относительно того, что доля франкоязычных канадцев и тех, кто владеет и французским, и английским языками, до 2036 г. снизится. В связи с этим, на министерской конференции по вопросам канадской Франкофонии, состоявшейся в 2014 г., провинции и территории договорились о необходимости принимать меры по интенсификации и привлечению франкоговорящих мигрантов в качестве одного из приоритетных механизмов поддержания и увеличения численности франкоговорящего населения Канады. На встрече премьеров в 2016 г. удалось достичь соглашения о повышении доли франкоговорящих иммигрантов до 5% по сравнению с 1,8% в 2013 г. При этом Манитоба установила целевой показатель в 7%, а Нью-Брансуик – в 33% [12: 83]. Снижение уровня франкоязычного населения в документе называется одним из вызовов, с которым столкнётся Канада в будущем. Поэтому провинции и территории при поддержке федерального правительства совместно разрабатывают планы действий, включающие не только провинциально-территориальные институты, но и другие заинтересованные органы из различных секторов, а также предусматривается увеличение финансовых ресурсов канадских учебных заведений, ведущих обучение на французском языке (на сегодняшний день в Канаде насчитывается 36 таких вузов, 700 школ и более 70 культурных и общественных центров).
39 Формирование правовой базы для повышения эффективности интеграции не говорящих по-французски мигрантов во франкоязычное сообщество Квебека представляет собой одну из важнейших причин принятого в июне 2019 г. закона «О повышении социально-экономического процветания Квебека и адекватном удовлетворении потребностей рынка труда путём успешной интеграции иммигрантов», или «Акта об иммиграции» [17], известного как Bill 9. Закон призван решать несколько насущных, по мнению Ф. Лего, вопросов, в том числе: оптимизация рынка труда за счёт повышения роли работодателей в процессе принятия окончательных решений по иммигрантам, решение проблемы малонаселённости отдалённых районов Квебека посредством притока иммигрантов, существенное сокращение сроков рассмотрения заявок – до шести месяцев, повышение качества программ по изучению французского языка и др. Он ужесточает правила допуска иммигрантов в Квебек, а также условия правомочности их проживания в провинции, мигрантам необходимо подтвердить знание французского языка и «квебекских ценностей».
40 Учитывая, что полномочия по регулированию приёма иммигрантов и их проживания подпадают под юрисдикцию федеральных властей, данный акт порождает конфликт юрисдикций, вступая в противоречие не только с Канадской хартией прав и свобод, но и с Конституцией Канады. При этом ещё до принятия акта, в соответствии с так называемым «специальным соглашением», Квебек обладал более широкими полномочиями в сфере иммиграции, чем другие провинции и территории Канады [18].
41 И, наконец, ещё одной обозначенной в стратегии важной сферой, в которой Квебек добивался признания и получения большей независимости, является субъектность на мировой арене. Провинция постоянно стремилась приобрести международную субъектность в своей сфере ответственности. При этом в документе особо подчёркивается необходимость официального согласия с важностью роли Квебека на международной арене, то есть делегирования полномочий по ведению переговоров, подписанию и реализации международных соглашений по принципу «всё, что находится под юрисдикцией Квебека внутри страны, находится под его юрисдикцией повсюду». КБК во главе с Ф. Лего, главным образом, сосредотачивает внимание на внутренней политике и не объявляла о намерении каким-либо образом менять политику в сфере внешних отношений. Однако в Квебеке создано и функционирует Министерство международных отношений и Франкофонии, а также реализуется «Международная политика Квебека», в рамках которой было заключено более 776 международных соглашения, 414 из которых вступили в силу [19]. Сегодня провинция, например, активно взаимодействует с Францией в рамках соглашения о свободной торговле между Канадой и ЕС. С 2006 г. Квебек аккредитован в составе постоянной канадской делегации при ЮНЕСКО.
42 Будут ли реализованы механизмы, содержащиеся в документе КБК 2017 г., покажет время. Однако очевидным представляется тот факт, что многие взгляды КБК и Ф. Лего и положения стратегии предыдущего правительства Квебека являются не просто схожими, а идентичными. Таким образом, можно сделать вывод, что по этим положениям в квебекском политическом истеблишменте существует консенсус. К тому же документ КБК 2017 г. охватывает ряд широких вопросов, предлагаемых для осмысления и реализации всеми субъектами Федерации.
43 Главной же идеей документа является признание Квебеком себя в качестве одной из провинций единой Канады. Так, отмечается, что ощущение квебекцев своей принадлежности к Канаде распространено среди широких слоёв населения: опросы 2015 г. показали, что 70% жителей провинции «горды» или «очень горды» тем, что являются канадцами [12: 71]. Таким образом, понимание квебекцами своей специфики и отстаивание собственных национальных интересов, которые раньше приводили к попыткам реализации идеи сецессии, на сегодняшнем этапе развития федерально-провинциальных отношений не имеют своей целью получение независимости от Канады, хотя и приводят к настойчивым требованиям большей автономии в различных политико-социальных сферах.
44 И хотя Ф. Лего ранее поддерживал идею отделения провинции от Канады, сегодня он демонстрирует стремление слышать и реагировать на настроения электората, предложив политическую стратегию развития, приемлемую для большинства квебекского общества. Вопросы окружающей среды, здравоохранения и иммиграции полностью вытеснили идею сепаратизма из сферы политических предпочтений квебекских избирателей, что может привести к кардинальному пересмотру и реорганизации как самой идеи отделения, так и всего сепаратистского движения в провинции.
45 Будучи прагматиком, Ф. Лего не объявлял о намерении снять с политической повестки проекты (за исключением иммиграционной сферы), разработанные ранее находившейся у власти Либеральной партией, например, провинциальную систему ограничения выбросов парниковых газов. Скорее, Ф. Лего стремится развивать положительные, с его точки зрения, наработки предыдущего правительства. В частности, ещё в период предвыборной кампании 2018 г. он концентрировал общественное внимание вокруг оптимизации сферы здравоохранения и повышения эффективности управления в области финансов.
46 Другой темой, которая является важной для квебекского общества и сближает позиции КБК с Либеральной и Квебекской партиями, является вопрос о ношении госслужащими в рабочем помещении религиозных атрибутов одежды. Посетителям в такой одежде также может быть отказано в обслуживании. Квебекская партия выступает за расширение подобного запрета в отношении всех религиозных атрибутов, в том числе хиджаба, тюрбанов, крестов и т.д., если речь идёт о вновь набранных служащих судейского корпуса, прокуратуры, полиции и тюрем.
47 Все партии выступают за снижение роли религии в жизни общества, но взгляды КБК на секуляризацию квебекского общества носят более радикальный характер. Так, Ф. Лего распространил запрет на работников школ и больниц, и в июне 2019 г. Национальная ассамблея (парламент провинции) широко обсуждавшийся общественностью «законопроект 21» (Bill 21). Действие нового закона распространяется на учителей, директоров учебных заведений, полицейских, судей, прокуроров, а также госслужащих, имеющих разрешение на ношение оружия. Эти меры вызвали споры не только на уровне провинции, но и на федеральном уровне, так как положения акта вступают в противоречие с Канадской хартией прав и свобод, в соответствии с которой граждане вправе носить любую одежду, свидетельствующую об их религиозной принадлежности. В частности, была выпущена специальная Петиция (№7829), с требованием изъять из-под действия данного закона государственные образовательные учреждения, ссылаясь на его дискриминационный характер по мотивам религиозных убеждений учителей [20].
48 Однако, несмотря на юрисдикционные противоречия двух принятых актов и их очевидную неконституционность, федеральный центр не пошёл на конфликт с провинцией, а ограничился выражением недовольства и критики в адрес КБК. Судебная защита интересов лиц, затронутых действием нового закона «О запрете религиозных символов» также может стать проблематичной (его в судебном порядке пытаются оспорить и Национальный совет канадских мусульман, и Канадская ассоциация гражданских свобод). Но закон содержит юридическую лазейку, определённую в разделе 33 Канадской хартии прав и свобод, словами «невзирая на оговорку». Эта «преимущественная оговорка» позволяет провинциям принимать акты, несмотря на их явное противоречие закреплённым на федеральном уровне правам и свободам граждан, при условии их пересмотра каждые пять лет [21]. Некоторая абсурдность ситуации состоит в том, что, с одной стороны, провинция Квебек отказывается подписывать Конституционный акт 1982 г., а с другой – использует правовую возможность принять неконституционные акты, содержащуюся в Канадской хартии прав и свобод, которая составляет первую часть того же Конституционного акта 1982 г. Выходит, что Квебек де-юре выступает против Конституции, а де-факто действует в правовом поле, сформированном этим документом.
49 В целом деятельность КБК во главе с Ф. Лего поддерживается населением провинции, о чём свидетельствует опрос общественного мнения, проведённый в июне 2019 г. исследовательской компанией «Форум рисёрч» (Forum Research Inc) [22]. По данным этого опроса, 46% квебекских избирателей старше 18 лет выразили поддержку КБК, а 19% – партии «Солидарный Квебек». Только 16% респондентов проголосовали бы за Либеральную партию и 13% – за Квебекскую партию. Нынешняя поддержка деятельности Ф. Лего также имеет высокий уровень: 61% респондентов одобрили его работу в качестве премьера, не одобрили 25%. Таким образом, КБК продемонстрировала способность к социальной интеграции, способность объединения общества вокруг насущных проблем провинции. Она стала некоей консолидацией либеральных и консервативных взглядов. И успешная реализация стратегии Ф. Лего может привести к трансформации отношений Квебека с другими регионами Канады, с самим федеральным центром, способствуя дальнейшему расширению канадского федерализма.
50

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Проанализировав основные векторы развития сецессионистских настроений в провинции и современные тенденции внутренней политики Квебека, можно сделать следующие выводы:

51 Во-первых, Квебек как член единой Канадской Федерации, с одной стороны, часто саботирует панканадские крупные проекты, предлагаемые федеральным центром, с другой – развивает межправительственное взаимодействие на двусторонней основе в тех областях, которые выгодны провинции. Среди таких проектов можно выделить Соглашение между правительствами Канады и Квебека о совместном управлении нефтяными ресурсами в заливе Св. Лаврентия 2011 г., Всеобъемлющее соглашение о комплексной налоговой координации между правительствами 2012 г., Канадское соглашение о свободной торговле 2017 г. (The Canadian Free Trade Agreement, CFTA).
52 Во-вторых, стратегия видения Квебеком своего места в рамках федерации предлагает всем субъектам развивать взаимодействие с правительством Квебека по формированию и модернизации политики, позволяющей гражданскому обществу всей Канады более близко познакомиться с квебекскими традициями, особенно в сфере экономики, культуры и в социальной области, а также опасениями провинции по поводу тенденций снижения численности франкоговорящего населения в Канаде.
53 Правительство Канады начиная с середины XIX века предприняло значительные усилия, нацеленные не на вынужденную ассимиляцию провинции с остальной частью Канады, а на формирование и развитие взаимовыгодного взаимодействия и сотрудничества между федеральным центром и провинциями, а также между самими провинциями. Такая политика привела к значительным положительным последствиям и снижению уровня сепаратистских настроений в квебекском обществе, сохранению целостности государства. На сегодняшний день провинция сделала выбор в пользу того, чтобы «быть частью Канады».
54 В-третьих, история Квебека демонстрирует, что развитие федеративных отношений – это всегда «дорога с двусторонним движением», то есть шаги должны быть предприняты как со стороны федеративного центра, так и со стороны провинции. В этом направлении Оттава осуществила ряд мер, способствующих повышению эффективности взаимодействия с правительством Квебека и учитывающих особенности провинции, её права. Со своей стороны, Квебек сделал ряд шагов навстречу и стал участвовать в межправительственных проектах, а также выразил намерение развивать дальнейшее межправительственное взаимодействие, в том числе вступать в формирование межпровинциальных союзов со всеми членами Федерации на основе принципов разделения властей и учёта особенностей каждого субъекта. Например, в 2015 г. Квебек инициировал Городской саммит по проблеме изменения климата, на котором собрались премьеры всех провинций и территорий. По итогам саммита всеми участниками была подписана Декларация о переходе на низкоуглеродные и другие новейшие технологии в сфере экологии.
55 В-четвёртых, квебекцы как «особое общество» – с предложением признать их таковым в Палате общин выступил премьер-министр Ж. Кретьен ещё в 1995 г. [23] – были признаны и решением Верховного суда Канады в 2014 г. [24], и резолюцией Палаты общин в 2017 г., которая признаёт квебекцев как «нацию в пределах единой Канады» (Nation within a united Canada) [25]. Однако каких-либо юридически обязывающих изменений в рамках Федерации не последовало. Поэтому вопрос признания особости Квебека остаётся главным камнем преткновения на пути гармоничного развития межправительственных отношений и эффективной включённости провинции в федеративные контакты. Этим же обусловлено принятие стратегии «Квебекцы: наш способ быть канадцами», через весь текст которой красной нитью проходит идея необходимости признания и уважения специфики провинции и её национальной идентичности, в том числе на уровне Конституции.
56 В-пятых, возможность сецессии Квебека и меры, принятые как провинциальными, так и федеральными властями, оказали и продолжают оказывать огромное влияние на развитие канадского федерализма. И то, что провинция остаётся частью единой Федерации, свидетельствует: в условиях развитого конституционного демократического государства, где право носит дифференцированный характер, требования Квебека становятся не причиной распада федеративных отношений, а стимулом для их эволюции.
57 Дальнейшее развитие отношений Оттавы с провинциями вообще, с Квебеком в частности, во многом, зависит от того, по какому пути пойдёт федеральное правительство: сочтёт ли оно необходимым сделать уступки Квебеку и внести поправки в конституционные акты или проигнорирует его требования и ограничится символичными политическими заявлениями. Такой выбор может повлечь колоссальные политические последствия для существования Канады как федерации в составе десяти провинций и трёх территорий.
58

ИСТОЧНИКИ

1. Référendum du 20 mai 1980. Elections Québec. Available at: >>>> (accessed 16.01.2019).

2. Reference to Secession of Québec. August 20, 1998 [SSC Case Information 25506. Judgments of the Supreme Court of Canada]. Available at: >>>> (accessed 16.01.2019).

3. An Act to give effect to the requirement for clarity as set out in the opinion of the Supreme Court of Canada in the Quebec Secession Reference, 2000. Justice Laws Website. Government of Canada. Available at: >>>> (accessed 22.01.2019)

4. Journals. November 27, 2006. House of Commons. Parliament of Canada. Available at: >>>> (accessed 22.01.2019).

5. Special law: Bill 78. Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse. Available at: >>>> (accessed 25.02.2019).

6. Federal Support to Provinces and Territories. Department of Finance Canada. Available at: >>>> (accessed 01.03.2019).

7. Supreme Court Act. 1985. Justice Laws Website. Available at: >>>> (accessed 19.04.2019)

9. Constitution Acts, 1867 to 1982. Government of Canada. Justice Laws Website. Available at: >>>> (accessed 16.01.2019)

10. Asymmetrical Federalism that Respects Québec's Jurisdiction. Government of Canada. Available at: >>>> (accessed 19.04.2019).

11. Identité et immigration au Québec. August 2018. Leger Marketing Inc. Available at: >>>> (accessed 22.03.2019).

12. Québecers: Our Way of Being Canadians. 2017. Secrétariat aux affaires intergouvernementales canadiennes. Available at: >>>> (accessed 01.03.2019)

13. Legault roasted for refusing to say he is a proud Canadian during debate. Montreal Gazette. April 18, 2019. Available at: >>>> (accessed 23.04.2019)

14. Un nouveau projet pour les nationalistes du Québec. 2015. CAQ. Available at: >>>> (accessed 15.06.2019).

15. Identity and Culture. Our Ideas. Coalition Avenir Québec. Available at: >>>> (accessed 02.07.2019).

16.An Act to increase Québec’s socio-economic prosperity and adequately meet labour market needs through successful immigrant integration. June 16, 2019. Available at: >>>> (accessed 26.06.2019).

17. Immigration to Québec. Available at: >>>> (accessed 28.06.2019).

18. Québec-selected skilled workers: About the Рrocess. Government of Canada. Available at: >>>> (accessed 28.06.2019).

19. International Agreements. Ministry of International Relations and La Francophonie website. Available at: >>>> (accessed 27.02.2019)

20. Petition: Removal of public educational institutions from the application of Bill 21, an act respecting the laicity of the State. June 7, 2019. Available at: >>>> (accessed 25.06.2019)

21. Canadian Charter of Rights and Freedom. Section 33. Department of Justice. Government of Canada. Available at: >>>> (accessed 28.06.2019)

22. Coalition Avenir Québec en majorité. June 18, 2019. The Forum Poll. Available at: >>>> (accessed 28.06.2019)

23. Jean Chrétien on Recognition оf Québec аs a Distinct Society. November 29, 1995. Openparliament.ca. Available at: >>>> (accessed 22.04.2019)

24. Reference re Supreme Court Act, ss. 5 and 6, 2014 SCC 21. Information 25506. Judgments of the Supreme Court of Canada. Available at: >>>> (accessed 07.03.2019).

25. 39th Parliament, 1st Session. November 27, 2017. House Publications. House of Commons. Parliament of Canada. Available at: >>>> (accessed 07.03.2019)

26. Elections Québec. Available at: >>>> (accessed 26.05.2018)

References

1. Baranovskij K.Yu. 2001. Kvebekskij separatizm – ostraya problema Kanadskoj federatsii. SShA i Kanada: ehkonomika, politika, kul'tura. №11, s. 63-84.

2. Danilov S.Yu. 2012. Ehvolyutsiya kanadskogo federalizma. M.: Izd. dom NIU VShEh, 303 s.

3. Kanada: sovremennye tendentsii razvitiya. K 150-letiyu gosudarstva. Otv. red. V.I. Sokolov. ISKRAN. M.: Ves' Mir, 2017, 432 s.

4. Cherkasov A.I. Kvebekskoe obschestvo: natsionalizm ili patriotizm? Nauchno-prosvetitel'skij al'manakh «Vospriyatie Kvebeka v Rossii». M.: AIKVR, Available at: http://www.niworld.ru/franamer/st_file/naz_patriot.htm (accessed 15.03.2019).

5. Ryerson S.B. 1980. French Canada. Progress Books Toronto. 254 p.

6. Smiley D. V. 1965.The Two Themes of Canadian Federalism. The Canadian Journal of Economics and Political Science / Revue canadienne d'Economique et de Science politique. Vol. 31, No. 1. February, p. 80-97.

7. Smiley D.V., Watts R. L., 1985. Royal Commission on the Economic Union and Development Prospects for Canada. Intrastate federalism in Canada. The Collected Research Studies. Politics and Institutions of Government. University of Toronto Press, 170 p.

8. Thompspon Wayne C. Canada 2018-2019. 2018. World Today Series, 34th edition, Rowman & Littlefield, 214 p.

9. Trudeau P. 1968. Federalism and the French Canadians. Toronto. 212 p.

10. Watts R. L. 1997. Federalism: The Canadian Experience. HSRC. 123 p.

Comments

No posts found

Write a review
Translate